谁的国库？|国库

　　2012年8月7日，《人民日报》一篇题为《国库集中收付制度改革今年完成》的文章称，中国国库体制改革“已经取得重大进展和显著成效”，“各类财政收入通过国库集中收缴方式直接缴入国库单一账户体系”，同时提出“确保如期完成国库集中收付制度改革目标”。
　　这给人的感觉是：中国国库体制改革很快就要大功告成。
　　然而事实真的如此吗？2012年7月6日至8月5日，中国的《预算法》修正案草案通过网上征集意见，最终收到反馈意见超过31万条，创造了人大立法网上征求意见的纪录。从中我们可以看出公众对《预算法》修正案草案的质疑。其中最广受关注的是删除“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”。
　　目前，中国国库由“央行经理国库”，在修正案中，将其改为“央行代理国库”。一字之差，不仅仅是财政部与央行之间的部门之争，背后也反映出中国国家政体的重大和基本制度安排之争。
　　低效率的国库现金管理
　　目前，中国国库现金位居全球榜首。根据各国央行发布的资产负债表最新数据，截至2012年6月底中国国库现金达到2.8万亿元人民币，而按照当前的汇率测算，同期美国国库现金仅为8136亿元人民币，日本为1071亿元人民币，印度为15.7亿元人民币，而德国为46.8亿元人民币，法国为2930亿元人民币。在本次金融危机以前美国国库现金通常在50亿至70亿美元。
　　国库现金高位运行既体现了中国应对流动性危机的能力，也反映了2000年国库单一账户体系改革所引发的财政现金由预算单位向国库集聚的积极成效。但同时也应注意到国库现金巨额收益的背后是其每年损失超过千亿元。
　　一方面，在国库现金如此之高的情况下，中央财政仍然继续发行国债，2011年末中央财政国债余额72044.51亿元；另一方面，人民银行仅对国库现金支付活期存款利息，去年6月份至今年5月份活期利率为0.5%，而6月份仅为0.4%。
　　国库现金管理为何会出现如此低效率的状况？核心的问题应归咎于《预算法》。
　　修订前的《预算法》规定：中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。人民银行经理国库确立了人民银行对国库现金的管理权，人民银行实行垂直管理，地方金库基本遵照中央国库做法。
　　在这种体制下，财政部门难以单独通过开展现代国库现金管理以寻求在安全性的前提下实现国库现金收益最大化，同时，人民银行希望通过国库现金回收外汇占款，不主张深化国库现金管理。财政部门与人民银行面临着国库现金管理权争夺的问题，如果不修订《预算法》，显然难以根本解决巨额国库现金管理效率问题。
　　央行与财政部权力和利益之争
　　一部修正案背后体现了国库管理背后的央行与财政部之间的利益之争。
　　2001年3月，财政部与央行总行联合颁布实施《财政国库管理制度改革试点方案》，拉开了中国国库体制改革的序幕。这份甚少受到学界关注的纲领性文件提出引入“国库单一账户、集中收付”的目标模式，以全面替代计划经济时代采纳的苏联式的国库体制模式。
　　采纳新型国库体制模式后，这些高度分散的裁量权中的两个核心成分——现金和银行账户管理——主要被集中到财政部门，但相关职责由财政国库与央行国库共同承担。此局面一直延续至今。
　　而国库现金管理难题凸显《预算法》改革的必要性，因此才有了《预算法》修正案草案。从《预算法》修正案草案来看，促使财政专户合法，迎合了财政部门的利益，财政部门可以借专户之名将国库现金转入专户管理实现收益。同时保留了国家金库的做法也显示人民银行仍然拥有直接的金库相关管理业务，否则人民银行国库局或将载入历史。可见《预算法》修正案草案是人民银行与财政部门的妥协结果。
　　但这种方式能否有效解决国库现金管理问题？哪些资金应该进入专户？哪些资金应该进入金库？做实专户就是掏空金库，反之专户成为摆设，财政部门与人民银行的矛盾没有根本解决。
　　同时，财政专户分属不同财政业务部门，未来财政业务部门内部可能出现资金管理权之争，滋生非正式的管理方式，中国历史上曾经出现财政周转金的巨大风险问题，这与国库单一账户体系的目标背道而驰。
　　更为重要的是，未来财政现金日常运作由谁管理？现在财政部是由一个处级部门承担，这可能出现力不从心的局面。当前国库现金2.8万亿元，相当于两个中投公司，而中投公司是部级单位，如此对比其中问题不言而喻。
　　愈演愈烈的政府官员腐败
　　尽管预算法案是财政部与央行妥协的结果，但是面对修正案中对“财政专户”的合法化，并以“行政法规”“国库库款的支配权属于财政部门”以及“按照财政部门的规定处置公款”等条款，为滥用财政专户处置公款的行为预设了极低的准入门槛。
　　在《预算法》修正案之前，日益泛滥为部门（包括商业银行）谋利的各类财政专户就导致了政府现金余额的高度分散化。近年来，滥用这一巨大制度漏洞谋私的大小案件层出不穷。如2010年江苏省财政厅副厅长张美芳受贿近亿元就是一例。实际上，这种现象并不局限于在江苏，而是全国各个地方或多或少都存在，不少财政局负责预算的领导就因此而沦为阶下囚。
　　由于财政专户金额数量巨大，因而成为商业银行竞相争取的对象。这种未受监督的财政专户制度在不少地方成为财政部门或者部门领导人输送利益的小金库。
　　而新的《预算法》修正案不仅没有遏制这一状况，反而将“财政专户”合法化。现在国库又重新回到了现金余额分散化这一“改革前状态”；所不同的是“账户主人”变了：改革前，在商业银行开户处置和存放公款的是数目庞大的预算单位，现在摇身一变为财政部门一家了。
　　《预算法》修正案最终通过结果将会怎样？很简单：国库体制改革出现全面倒退。
　　在过去央行经理国库之时，据央行不完全统计，2006年至2010年，各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元。而如果预算法案一旦通过，财政部和各级财政部门很可能会毫无顾忌的把巨额财政存款通过利息竞价存放在各商业银行中。这不仅使纳税人的钱存放和使用无法监督，难以审计和制衡困难，为各级政府和财政部门的官员腐败寻租预留巨大的空间，而且会促使各级财政部门用纳税人的钱去赚钱，从商业银行赚取“高利息”，甚至去拿“回扣”，因而产生巨大的部门利益。
　　更为重要的，把国库的钱存在商业银行，会改变广义货币定义，扰乱政府财政政策和货币政策的目标与协调机制，从而给宏观经济运行带来一系列不可估量的影响。
　　这样，以前无法遏制的政府官员腐败寻租问题将会更难制约和监督，一个管理纳税人“钱袋子”的“会计功能”和“出纳功能”，一个收税和花钱不受任何监督和实质性制约的“超级财政部”将会诞生。
　　更大的麻烦还在于：没人知道究竟有多少财政专户、开设在哪些商业银行、这些账户的资金流动和余额情况如何、这些账户带来的种种利益究竟是如何分配的。令人不能理解的是：《预算法》二审稿竟然没有要求国库账户的资金流动和余额须向人大和政府报告。
　　现在国库到底是谁的国库？央行的？财政部的？还是官员的？
　　张凤杰根据FT中文网、财新网综合编译。