基于“审计免疫系统”理论的领导干部经济责任审计思考:领导干部经济责任审计是审计机关

　　摘 要:2010年，为健全和完善经济责任审计制度，加强对党政主要领导干部和国有企业领导人员的管理监督，推进党风廉政建设，中央制定了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。文章在“审计免疫系统”理论框架的指导下，阐述了领导干部经济责任审计在新形势下被赋予的新内涵，并从树立科学审计理念、完善审计内容、创新审计方式方法等方面进行了深入思考，探讨如何进一步明确领导干部经济责任审计目标，更好地发挥审计对领导干部权力运行的制约作用。
　　关键词:免疫系统 领导干部经济责任审计 创新方式方法
　　中图分类号:F239 文献标识码:A
　　文章编号:1004-4914（2012）09-154-02
　　审计监督是国家政治制度不可缺少的组成部分，是民主法治的产物和推动民主法治的手段，是维护国家经济安全的重要工具，是具有预防、揭示和抵御三大功能的“免疫系统”。“审计免疫系统”理论是在科学总结我国国家审计发展经验的基础上，对国家审计在经济社会运行中所扮演角色的全新诠释，对于指导我国审计事业改革创新、开拓进取具有深远意义。在“免疫系统”理论框架下，审计理念、审计内容、审计评价标准等方面形成了新的体系，经济责任审计被赋予了新的内涵，也进一步提出了新的要求。
　　一、“免疫系统”理论赋予经济责任审计的新内涵
　　经济责任审计作为我国独有的审计制度，其基本功能是对领导干部经济责任履行情况进行监督和评价，促进明确责任，进而落实责任，监督制约权力运行，推动完善国家治理。传统的审计理论强调“微观审计”，它是从某个组织或单位的内部控制入手，因此无法解释和解决国家经济社会运行和体制机制问题。以往领导干部经济责任审计实践表明，在传统审计理论指导下，以财政财务收支为主的审计模式对于审计领导干部一些非财政财务等数字化形式存在的重要经济责任方面的存在明显不足，不能完整体现领导干部的经济责任，审计结果也无法满足纪检、组织和人事部门对领导干部综合素质进行全面了解的需求等。而审计免疫系统理论重视宏观和整体，把国家经济社会的发展看作一个运行中的系统，强调国家审计在本质上是国家经济社会运行这个大系统中的“免疫系统”，并具备预防、揭示和抵御三大功能。
　　因此，在“免疫系统”理论框架下，经济责任被赋予了新的内涵，扩展了新的职能。一是必须转变审计思路，发挥预防性作用。对领导干部的经济责任审计工作不能仅仅局限于事后“救火”，而是要注重从宏观上、全局上对重大决策、重大项目、重点资金的运行情况进行全程监督，及时发现苗头性、倾向性问题，切断“火源”，解决滞后性问题。应将审计监督关口前移，积极开展任前、任中审计，并与组织部门的“离任考核”相结合，将审计结果作为是否使用任职的重要依据，有效预防领导干部任用中存在的“带病”提拔问题，有问题的领导干部不被任用，减少不必要的损失。二是必须加大查处力度，发挥揭示性作用。领导干部经济责任审计必须坚决揭露和查处重大违法违纪问题和**问题，必须加大对党委政府重视、群众关心的重点、难点、难点问题的审计，建立与纪检监察部门、检察机关经济案件线索的双向移送制度，及时揭示存在的问题、风险和隐患。三是必须提升成果水平，发挥抵御性作用。在揭露、查处问题的基础上，领导干部经济责任审计更要以历史发展的眼光，全面、客观的分析原因，并注重从体制、机制和制度等宏观层面提出意见和建议，做到标本兼治，促进问题的解决。
　　二、以审计“免疫系统”理论为指导，牢固树立科学审计理念，进一步完善经济责任审计内容，明确目标，增强时效性
　　国家审计是保障国家社会经济健康运行的“免疫系统”，其根本任务就是要牢固树立科学审计理念，维护国家经济安全，促进结构调整和发展方式转变，推进法治，维护民生，推动改革，促进发展，推动反腐倡廉建设。正在国家审计“免疫系统”的本质，决定了领导干部经济责任审计的本质，决定了领导干部经济责任审计的目标和内容。
　　（一）积极开展党政一把手的同步审计，进一步完善经济责任审计内容
　　在我国的政治体制中，全国各地方党委的一把手领导着地方经济社会发展的各项主要工作，许多重大决策都由党委书记主持决定，形成“党委管决策，政府抓落实”的格局。如果只对政府一把手进行审计，就只能明确“落实责任”，无法对更重要的“决策责任”进行审计监督，审计结果容易出现责任错位问题。因此，国家审计要发挥对权力的“免疫系统”功能，就必须抓住地方党委书记这个权力运行的核心环节，积极开展党政一把手的经济责任同步审计，不仅能够分清责任，形成公正、合理的审计评价，而且有利于在“问效”基础上使“问责”成为现实。
　　根据权责对等原则，对党委书记的审计，突出对任期内重大经济社会决策的审计，在审计中重点关注决策机制是否健全有效，决策程序是否规范、民主、透明，发展思路是否体现科学发展观的内在要求，决策内容是否符合国家和上级的规定，决策实施的效果是否符合可持续发展的要求等，重点是发展思路、工作措施和实施效果。对政府一把手的审计，突出对任期内贯彻执行地方党委的重大决策的审计，在审计中重点关注政府在预算管理、资产管理、民生建设、政府投资、土地管理、环境管理方面存在的问题等，重点是执行的规范性、有效性和建设性。
　　（二）以全部政府性资产为基础，以贯彻落实科学发展观为目标
　　经济责任审计应当以促进领导干部推动本地区、本部门、本单位科学发展为目标。因此，审计发挥“免疫系统”功能，就必须以领导干部贯彻落实科学发展观为目标，要实现这一目标，就必须以全部政府性资产为基础。
　　全部政府性资产的概念不仅包括了全部政府性资金，还涵盖了所有由政府控制和管理的，用以支持政府提供公共服务的国有资产和资源。领导干部在履行行政职责、实施重大经济决策过程中，必然要进行资产、资源的要素配置，这些资产、资源就是权力运行的载体。不对这部分资产进行审计，就无法对领导干部履责情况进行全面客观评价。因此，经济责任审计就必须以全部政府性资产为基础，才能有效监督权力运行，增强系统内生的“免疫力”。