[政府集中代建的风险管理研究]项目风险管理包括哪些

　　摘要：政府集中代建模式实现了“投资、建设、管理、使用”的有效分离，发挥了规模管理效益。但实践中政府代建机构的体制与制度不尽完善，存在管理与监督的漏洞。本文在分析政府集中代建的风险及其成因的基础上，从外部环境与内部管理方面研究如何加强政府代建过程中的风险管理，以保证程序的规范和效果的廉洁，实现政府投资体制改革的目标。
　　关键词：投资项目 政府集中代建 风险管理
　　为解决我国传统投资体制下项目建设“投资三超”、质量缺陷、工期拖延、腐败滋生等问题，近几年，各地纷纷进行代建制的试点与实践。根据代建单位的性质不同，代建分为集中代建与企业代建两种模式。其中集中代建是政府将原先分散的、由各个部门自行建设的投资项目集中到一个专门成立的、常设性的代建机构进行建设。采用政府集中代建模式有其优越性和必要性，作为非营利性的常设专业机构，代建单位能够对政府投资项目进行集中、统一的专业化管理，有效地解决了政府投资项目中的“一次性业主”问题；代建单位通过对多个项目同时组织材料设备集中采购，实现规模化的采购效益，相比分散的建设管理模式，减少了大量人力投入和节省了不少建设管理费，从而发挥了规模化管理效益；代建单位以事业单位身份出现，方便协调建设中的各种问题，利于政府实施监督与控制；代建单位属于专业性机构，可以充分发挥专业人才、技术以及经验等优势，有利于提高政府投资项目的管理成本。但目前的政府集中代建模式，因制约机制、管理体制的不完善，还存在很多管理漏洞和风险，因此有必要对政府集中代建的风险管理进行研究。
　　一、政府集中代建风险管理的必要性
　　政府集中代建机构在多方监督的大环境下，作为项目业主对项目进行建设管理，既要对政府负责，又要对使用单位负责。在项目代建管理中政府依然面临如何有效控制超概算、延工期现象，解决标前的人为操作、标中的围标串标、标后的管理不到位等问题。政府集中代建机构在接受代建任务的同时，也成为项目风险的承担主体和管理主体。虽然，政府集中代建机构已通过与工程项目的总承包企业或勘察、设计、设备供应、施工等企业签订合同，以合同形式实现项目部分风险的合理分担和转移，但政府集中代建机构在投资、工期、质量、廉政等管理方面依然面临各种风险，有必要进行风险管理。
　　二、政府集中代建的风险及其原因分析
　　政府集中代建过程中面临的风险主要存在于以下环节：
　　1、策划立项环节的风险。主要表现为决策缺乏民主态度、效益理念和责任意识，不切实际过分追究“洋、大、全”，造成重复建设或国家财力、人力、资源的损失浪费。
　　2、勘察设计、工程预算环节的风险。主要表现为设计单位或项目预算编制机构接受申请单位或使用单位的请托，超标准、超规模、超范围编制预算或故意提高建设设计标准，为相关企业获取更大利益。
　　3、施工企业选择、招标环节的风险。主要表现为肢解工程，规避招投标或采取围标、串标等不正当手段，误导招标决策。特别严重的风险是个别领导干部干预、插手工程项目招投标。
　　4、施工管理环节的风险。主要表现为通过变更设计增加额外工程量，提高工程造价，非法转包或分包，使一些资质不达标或挂靠施工队伍进场施工。
　　5、工程监理环节的风险。主要表现为工程监理单位只收费不监理或不认真监理，监理工程师不到位或现场监理人员与招投标报名时人员不一致或形同虚设。
　　以上政府集中代建过程中面临的风险，究其原因主要在于：
　　（一）代建制法律法规不健全
　　地方政府根据当地的政府投资项目建设需要，纷纷试行政府集中代建制，但全国没有统一成熟的政府集中代建模式可供参考，代建制目前仍处于试点与完善之中，尚未出台相关的法律与规范性文件，各地的政府集中代建管理既有成功的经验，也有困惑的瓶颈，往往在项目管理中找不到法律依据与具体的实施细则，存在管理盲区，缺少法律保障。
　　（二）各政府部门职责不明确
　　实行政府集中代建后，投资、建设、审计、监察等部门职责定位不明，时有缺位与越位现象。如投资主管部门、财政部门因存在信息不对称等原因，对政府代建机构提交的工程概算，缺少专业的审核环节，难以确定合理的建设规模和建设标准以及设定“真实”的项目投资控制目标，对代建机构也缺少合理的考核依据，因而在项目投资控制方面存在很大的风险。建设主管部门、资源交易管理部门因过于追求程序时限与前置的细节问题而牵制了代建机构大量的时间与精力，从而影响整个工程进度。审计部门在工程审计与财务竣工决算审计时的及时性问题，影响了代建机构后续的资产移交并实现项目的真正意义上的完结。在整个项目的建设过程中，纪检监察部门未能在重点环节进行监督管理，为政府投资项目的健康建设保驾护航。
　　（三）使用单位角色定位不清晰
　　在项目建设的前期阶段，使用单位往往主动性不强，对使用功能、建设内容、建设标准、装修标准等草率确认，而在施工过程中，发现不合理或不满意的地方提出大量的功能变更或标准变化，有时政府集中代建机构只能“屈从”使用单位的一些变更要求，从而不能对建设规模、建设标准及至建设内容进行有效的控制，并为此超投资和延误工期。
　　（四）集中代建机构组织、管理模式不尽完善
　　集中代建机构内部各环节信息流动缓慢，投资控制的侧重点与关键环节点把握不准等问题，有时造成“钓鱼工程”、“三超工程”因素的滋生。由于建筑市场不完善，监理单位发挥的作用比较有限，往往形成了“大业主、小监理”现象。因此高素质的施工、监理、材料供应单位的选择，为政府投资项目提供优质服务，将大大减轻代建机构对合同的标后管理压力。
　　（五）集中代建机构责任约束与绩效评价机制不健全
　　由于人事制度改革和行政管理体制改革的滞后，使事业性质的集中代建机构在监督制约与责任约束方面存在先天不足。对事业性代建机构及其相关责任人本身的行政处罚，比法律制约力和经济利益制约力要弱得多。绩效评价机制缺乏或不尽完善，也影响了事业性代建机构的监督制约效应。