党委政法委应当及时研究领导干部 领导干部问责制研究

领导干部问责制研究

摘要：领导干部问责制在我国的逐步推行，提升了党和政府的形象，冲击了传统的官场文化，赢得了民众的广泛拥护，这对于重塑政府形象、优化公务员队伍、密切干群关系、提高党的执政能力，都具有积极的作用并有着广泛的影响。研究我国领导干部问责制，对于责任政治的发展和责任政府的构建具有重要意义，有利于促进我国政治文明的建设与和谐社会的形成，有利于促进反腐倡廉党政风气的建设。 关键词：领导干部；问责制；反腐倡廉。

一 ．问题概述。

2009年6月30日，中共中央办公厅，国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。暂行规定的颁布实施，是健全反腐倡廉法规制度，深入推进惩治和预防腐败体系建设的重要举措，对于加强党政领导干部的管理和监督,增强党政领导干部的责任意识,更好地贯彻落实科学发展观,不断提高党的执政能力和执政水平,具有重要意义。

领导干部是党的事业的骨干，人民的公仆，掌握着人民赋予的权利，在建设中国特色社会主义事业中发挥着重要作用，更肩负着重要责任，有权必有责，用权受监督，违法受追究是领导干部问责中坚守的原则。 当前我们国家正处于应对国际金融危机，保持经济平稳快速发展的关键时期，领导干部应该如何用好手里人民赋予的权利，为人民谋利益，为社会主义事业做好实行者的角色，如何监督好领导干部的权力职能，推进反腐倡廉，是亟待解决的问题，问责制的发展为我们提

供了解决问题的途径。

二．问责制的基本内容。

百度名片里面这样解释，所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。

三、领导干部问责制的发展. 中央关于行政问责制度的实践探索2003年5月12日，《公共卫生突发条例》明确规定了处理突发公共卫生事件的组织领导、遵循的原则和各项制度和措施，明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件中应承担的责任和义务及违法行为的法律责任。2003年8月27日通过的《行政许可法》，规定了政府的行政许可行为，也明确规定了违反本法应承担的法律责任。2004年2月18日，《党内监督条例(试行)》中有了关于“询问和质询”、“罢免或撤换”的规定；《中国共产党纪律处分条例》专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予相应处分。2004年4月，《全面推进依法行政实施纲要》明确提出“权责统一”是依法行政的基本原则，对决策责任追究、行政执法责任制以及完善行政复议责任追究制度等作了明确的规定。2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》对公

务员向上级承担责任的条件和公务员辞职辞退作了明确规定，并进一步将行政问责法制化和规范化。

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四．领导干部问责制的运行现状与发展趋势。

2003 年的“非典”时期，包括前卫生部长张文康、前北京市长孟学农两名省部级高官在内的上千名领导干部，因隐瞒疫情或防治不力而被查处，这是新中国历史上首次在突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究领导干部责任。从某种意义上说，问责制的启动，成为中国战胜“非典”危机的转折点。同时在中国政坛引起极大震动，被认为“开了中国领导干部问责制的先河”。2004 年4 月14 日，国务院又坚决而果断地处理了中石油集团的重大安全责任事故，同意接受马富才辞去中石油集团总经理职务的请求。2005 年12 月，国家环境保护总局局长解振华因松花江环境污染事件引咎请辞。2008年9 月，原山西省省长孟学农同志在山西省襄汾县“9·8”尾矿溃坝重大责任事故中因负有领导责任再次引咎辞职。这些都是启动行政问责制的实例。不同级别的官员“引咎辞职”并非历史上首次，但如此频繁却是罕见。这充分表明“可问责政府”的理念将在中国行政改革中全面推行，贯穿其中的是新一代领导集体提出的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的思想。

从因“SARS”事件而启动的领导干部问责制，到目前为止在全国大范围内推行，问责制已经历了几年多的时间，取得了初步成效。随着干部问责制的不断推进与深入，综合各方面的运行情况加以分析，当

前领导干部问责制主要呈现出以下几大趋势：

（一）问责方式呈现由“权力问责”向“制度问责”转变的新态势。在过去，发生事故后追究责任时，往往根据上级领导的意图和意见进行，随意性较大，追究“直接责任”较多，而追究领导层“间接责任”较少。在当前推行的问责制中，追究责任主要是依据事实和有关规定来进行。责任追究的范围在不断扩展，从直接负责人追究到间接负责人追究。

（二）公众参与、社会舆论在推动对领导干部进行问责中的作用越来越大，问责主体呈现由特定组织和个人向社会、公众转变的新局面。在几个大的责任事故处理中，可以看到媒体的积极参与，对政府和行政人员形成了巨大的社会压力，出现了媒体和社会监督合力推进问责制的大趋势。

（三）问责力度不断加大，使问责成效不断扩大。问责的人数之多，时间之快，职务之高，力度之大都是空前的。同时问责情节已开始注重细节，强调“小节”，出现了从“大事问责”向“小事问责”的新特征。

五、领导干部问责制实施进程中的问题

问责制从非常时期的非常措施走向制度化的轨道并逐步实施，它的普遍推行，引起了社会各界的广泛关注，并已经取得了有目共睹的成效，推动了政治体制改革的发展。但是我们也应该清醒地看到在领导干部问责制发展过程中仍存在着许多困境与不足。

1、行政体制中权责模糊，问责主体缺位，导致问责对象和范围不

清，影响问责效果。拥有清晰的权、责、利是问责的前提。就一个领导干部而言，在问责中，具体承担什么责任，是领导责任、直接责任、间接责任、还是其他责任，现在还是粗线条的。

2、重行政责任、政治责任，轻法律责任、道义责任，惩治措施不到位。在实践中，问责对象常常只承担行政责任或政治责任，忽视或不承担法律责任或道义责任。常常会出现以行政责任代替刑事法律责任，使责任者逃脱刑事制裁，或以行政责任（如行政处分）代替政治责任（罢免），降低对责任者的惩罚。

3、强调惩罚机制，忽视激励机制，同时问责程序不规范，公开性差，影响问责效率。

4、问责的范围太窄及法律体系不完善。就目前而言，引咎辞职、责令辞职，还仅仅限于重大安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员，现在还未完全纳入问责范畴。如，重点工程“豆腐渣”、行政违法泛滥成灾等，其对国家和人民所造成的重大损失与恶劣影响，并不亚于突发的重大事故。

5、问责的阻力还不同程度地存在。比较常见的问题是出现某一问题后，对哪一级别或哪一个干部问责不明确，通常情况下会出现“丢车保帅”、“替罪羊”的现象。

六、完善领导干部问责制建设的思考

邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中作了重要论述:“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏

人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”因此在中国的政治体制内要想建立一种真正的领导干部问责制， 就要加强问责制的制度化建设、法制化建设和相关制度的建构。

（一）健全监督机制，加强法律体系建设

1.明确人大监督的权力。民意机关的问责是问责制的核心，人大是最重要的问责主体。我国领导干部问责的核心是以人大为代表的民意机关的问责。因此必须要完善人大的监督机制，强化其监督功能。

2.建立独立的司法制度。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。法院在问责中的作用主要通过行政诉讼来实现,包括国家赔偿案件在内,至于审理公务人员的职务犯罪案件,严格地说,已经不属于问责的范围,从狭义的问责角度以及根据中央有关文件,刑事责任的追究应当不属于问责制的范围。但是,对领导干部刑事责任的追究必然带来问责行为的发生,比如撤职、罢免等等,两者还是紧密联系的。就行政诉讼来说,法院有权追究行政主体的行政责任,包括撤销、变更、强制履行和行政赔偿等等。因此要确保其作用的充分发挥，必须要保持司法制度的独立性。

3.推行政务公开，加强媒体的舆论监督，充分调动全体公民监督的积极性。在某种意义上说领导干部问责制能否落到实处，关键要看监督是否到位。而完善监督机制，首先必须提高政治透明度，推行政务公开，因为“没有公开性而来谈民主是很可笑的”。换言之，没有公开性就没有民主，没有民主就谈不上领导干部问责的实现问题。开微博，创建政府信息网站，直接在网络上实行视频办公，利用网络的便

利性和快速性，公开性实现政务的公开是现今实现开拓问责渠道的一种重要的方式，也越来越成为政府政务透明的一个窗口。

（二）明确各种责任制度，加强问责制基础性建设

1.坚决锁定行政高官为问责对象，特别重视领导干部问责的连带性。在上述几起典型的中国领导干部问责制度发展研究问责事件中，与事件相关的责任人，下至直接责任人和基层领导，上至县长、市长、部长,都受到了严肃处理，产生了良好的社会反响。这表明锁定行政高官和行政“一把手”作为问责对象的方向是正确的。同时根据责任政治的基本原理，高层领导干部应该对其下属的行为负有连带责任。

2.加强行政伦理建设，提升官员职业道德，树立全新的行政理念。领导干部要树立“民为本”的观念。从父母官转变为以人民为衣食父母，对百姓要负责，向下负责。树立“无为便是过”的观念。不能处在“职能亏欠”的做官状态，乱作为或不作为都是失职，在其位，要谋其政，让“有为者有位，无为者让位”。

3.加强领导干部出路问题研究。实施干部问责制还应考虑被问责人员的出路问题。“引咎辞职”的干部固然“咎有应得”，但我们应当进行客观的实事求是的分析与评价。被问责的领导干部往往是承担政治责任、道义责任等间接的责任，而没有直接的过错，根据党对干部保护的原则，被问责的官员“下来”后，并没有剥夺被重新起用的权利，不能“一棍子打死”。一个领导干部如能主动选择引咎辞职，不但显示了他的责任意识和羞耻之心，也表明他对公共职位和公共利益的尊重。

领导干部问责制的构建不仅是一个系统工程，也是一个渐进工程。许多问题都需要在实践中不断探索，在研究中重新认识。尽管我们现在还面临着这样或者那样的问题但是只要我们结合中国的实际情况，不断总结经验教训，随着实践的发展，我们相信一定会建立起一套更加适合我国国情的、完善的领导干部问责制度。

参考文献：

【1】 中国领导干部问责制度发展研究 张磊。

【2】 邓小平文选:第二卷[M].北京:人民出版社,1994。

【3】 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。

【4】 党政领导干部问责制的调查与分析：《行政法学研究》2010

年第4期。