火灾应急预案流程 应急预案中的风险及其治理

　　应急预案是风险管理中最为流行的治理手段，但它本身也可能潜藏着巨大的风险。当预案中的风险转化为危机时，就需要一种有机化的协调机制来补充预案的不足。然而，这种有机化的协调机制并不是当前学术界所追捧推崇的“相互调节”，而是直接监督。
　　[关键词]风险管理；应急管理；协调机制；科层结构
　　[中图分类号]C93－05　[文献标识码]A　[文章编号]1004－518X(2012)04－0228－04
　　熊炎(1982－)，男，北京市社会科学院助理研究员，《首都综治研究》编辑，管理学博士，主要研究方向为应急管理、组织理论。(北京　100101)
　　本文系国家社科基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”(项目编号：11&ZD070)的阶段性成果。
　　在动荡的环境中恪守预案可能会酿成更大的危机，而选择一种有机化的协调机制来补充“流程标准化”的不足，是化解危机的必由之路。亨利·明茨伯格在《卓有成效的组织》中认为有机化的协调机制有两种：一种是“直接监督”，另一种是“相互调节”。在危机中哪一种有机化的协调机制能更胜一筹，这需要我们通过实例和实验来求证。
　　一、制造危机的应急预案
　　2005年8月29日，拥有10兆吨核弹能量的“卡特里娜”飓风侵袭了美国的新奥尔良州。飓风最近一次以灾难的形式造访新奥尔良是在一个多世纪前，一个名为“盖维斯顿(Galveston)”的飓风，因此对这里的应急组织来说这次突发事件表现出了规律性弱、规模大的潜在特征，可以说更加接近于危机事件，而不是日常规模小且规律性强的突发事件。在美国的应急预案中，只有在地方政府无力应对灾难时，中央联邦政府才可以根据地方的请求来提供帮助，一般情况下应该由当地和州政府的应急组织独立完成应急任务。正是这种层级递进的预案流程延缓了联邦政府的应急组织进入灾区，大量的联邦军队就在新奥尔良外围，资源近在咫尺，却迟迟不能投入救援工作。由于飓风风力过大导致大坝崩塌，进而汹涌的洪水淹没了整个城市，电源被切断、移动电话无法拨打(市长没有备用通讯系统)，雷·纳金市长无法与外界取得联系，请求联邦政府帮助的信号迟迟没有发出，整个应急预案瘫痪下来。“联邦政府直到灾情发生数天后，才投入到救援行动中。专门负责应对突发灾难的联邦紧急事务管理局局长迈克·布朗事后承认，直到9月1日(灾情发生后第4天)，他才知道新奥尔良会议中心有两万多人在缺水缺粮的状况中等待救援。9月1日晚，海岸警卫队、美国空军、运输部门等才开始全面动员，调派人力、物资和交通工具，前往赈灾。”最终，“卡特里娜”夺走了上千条生命和上千亿美元的财富，成就了美国历史上最严重的自然灾害之一。据事后调查，实际上早在灾难发生次日(8月30日)，布什总统就知道了新奥尔良所发生的一切，正是标准化的预案流程，让这个缺乏领导力的战略高层畏首畏尾。
　　美国前总统布什作为联邦军队的战略高层，在危机事件中被标准化的工作流程束缚着，他只能按照流程制定专家设置好的“选择项”去行动，没有州长的批准绝对不能轻举妄动，否则将被弹劾。从另一个角度看，这些规则也保护了以布什为首的战略高层，因为这种失误在应急组织的运作过程中属于可以接受的异常。如果说应急行为的可预测性与正当性在危机事件中存在紧张关系，那么应急组织中的保守者一般会选择可预测性优先，他们的理由是：公众通常会原谅不正当但符合预案流程的行为。然而，由于科层制中充满了“不信任”的组织文化，大量保证可预测性的工作流程被设计出来，并在日复一日、年复一年的演习和实战中被强化，组织成员被“无情”的应急流程控制得毫无生命力。
　　二、力挽狂澜的意见领袖
　　2008年5月12日，四川省汶川县发生了里氏8.0级地震，与美国“卡特利娜”飓风有很多相似之处，同样是低概率事件，同样是规律性弱难以预测，然而政府响应行为却受到了截然不同的评价，美国是饱受诟病，中国却是好评如潮。其原因在于集权化的协调机制被植入了应急组织当中，让组织摆脱了少数延缓应急活动的程序，转而变得更加有机化。
　　“5月13日上午，‘军队抗震救灾指挥组’宣布成立，在军委领导下负责统一协调全国范围的军队——包括武警部队的救灾行为，并接受国务院抗震救灾指挥部的直接指挥……在72小时黄金救援时间中，人民军队调动了包括空降、防化、海军陆战队在内的20多个专业兵种，10多万名精锐兵力，运输机、直升机出动300架次……”这些部队都是应急组织，但是他们掌握的是以应对战争为主的标准化工作流程，因此原有的协调机制很难发挥作用，再加之流程标准化一般运用于组织底部小范围内的封闭部分，而组织之间的大规模协同配合却需要“直接监督”来完成。因此，“军队抗震救灾指挥组”扮演了“指挥棒”的角色，将“直接监督”的协调方式植入了这些应急组织，根据动荡的环境变化随时调配力量响应危机。
　　如果说预案制定专家是协调机制“流程标准化”的核心部件，那么意见领袖便是“直接监督”的关键角色。作为汶川地震的总指挥，中国总理温家宝就是众多意见领袖中的一个典型，他的领导力是“直接监督”在应急组织中得以快速形成的关键。温家宝总理在接受《科学》杂志主编艾伯茨专访时这样说道：5月12日汶川遭受特大地震……地震后，一系列数据……让我很快就知道这场灾害波及面广，受灾严重程度深。我决定立即到现场，我清楚地懂得“黄金72小时”的重要性……简单地说，就是越快越好……这需要领导人的智慧和强有力的指挥。我的指挥部就设在地震中心地带的马路旁。我当时布置工作，第一是救人……在三天时间内，我们调集了十多万人，从废墟中抢救出了8万人。第二是加强地震监测，预防余震。动员群众从家里出来避险，同时调运大量帐篷和物资，安置好群众生活。第三是预防次生灾害。由于这次地震太大，出现了上百个堰塞湖……我多次赴堰塞湖现场……确定了安全、科学、快速处理的方针……四是防疫。地震死亡人数超过8万人。
　　三、轮形结构：最高效的交流模式
　　为了进一步论证“直接监督”的协调机制，在治理应急预案所带来的风险时要优于“相互调节”，我们还可以借助一组实验来证明“直接监督”的效率要高于“相互调节”，而且“相互调节”中的人们在时间紧迫的工作环境中甚至会自发地转变为“直接监督”的协调机制。