论行政性垄断规制执法 规制行政性垄断的必要性和可行性

　　【摘 要】行政性垄断在我国长期大量存在，给我国经济发展带来巨大不良影响，本文试从行政性垄断的特性与产生的原因出发，分析我国为何会出现行政性垄断规制执法之困，并对我国行政性垄断规制执法提出解困意见。
　　【关键词】行政性垄断；执法机构；执法困境；解困
　　行政性垄断指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，排除、限制竞争的行为。尽管法律对行政性垄断有所规制，但其在我国仍广泛存在。不可否认行政性垄断具有一定的积极作用，但其对经济发展、自由竞争的危害不容忽视。
　　一、行政性垄断规制执法的困境
　　我国《反垄断法》、《行政许可法》、《价格法》、《反不正当竞争法》、《招标投标法》中都对行政垄断进行了一定的规制，《反垄断法》甚至专门设立一章节规制行政性垄断。然而，行政性垄断仍旧稳扎于我国经济生活之中，各种行政垄断行为仍然层出不穷，实施手段越来越多样化，表现形式越来越隐蔽化。究其原因，主要表现在以下几个方面。
　　1．反行政性垄断执法机构缺乏独立性、权威性与系统性。我国反垄断执法机构采取“双层次”与“三机构”相结合的模式。在中央由国家工商行政管理总局、商务部以及国家发展和改革委员会具体负责反垄断执法工作，在地方上，依照《反垄断法》第十条第二款的规定：“国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。”可见，我国对行政性垄断进行规制的执法机构主要是国家工商行政管理总局、国家发改委以及经授权的省、自治区、直辖市工商局，而且目前授权采取的也仅是个案授权的形式，省级工商管理局经工商管理总局授权可以负责具体案件调查，而国家发改委主要是负责价格方面行政性垄断的执法。至于国务院反垄断委员会，其并不从事执法活动，其职能主要是领导、协调三机构顺利实施反垄断工作。国家工商行政管理总局是国务院的直属机构，国家发改委是国务院的组成机构，行政地位都较高，但两机关在人事、财务上却仍受到牵制，执法容易受到其他力量干涉，更不用说省一级的工商管理局了，反行政性垄断的执法机构自身是缺乏独立性的。而且国家工商行政管理总局、国家发改委对国务院其他部委或地方上其他机关并不构成隶属关系，必然会形成“号令不一”的情形，这使得执法机构的决定或相关执法行为将缺乏拘束力。另外，反行政性垄断的执法机构只在中央与省一级的职能机构中设立，在更基层的地方却没有设置规制行政性垄断的执法机构，即使设立了省级执法机构，也是采取个案授权的方式进行。我们不能将执法权仅局限于一些高级别的机构，地方上“天高皇帝远”、行政人员法律素养不高，滥用行政权实施排除、限制竞争行为的可能性会更大，如不设置机构对其进行监管，而只是以消极等待举报等方式来打击行政性垄断是不够的，反行政性垄断的执法机构在机构设置上不够全面系统。
　　2．反行政性垄断执法机构没有实质执法权。《反垄断法》虽然规定行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，而且也列举了一系列滥用行政权力的行为，但是在法律责任一章中却规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”也就是说执法机关发现拥有行政权的机关滥用行政权，实施排除、限制竞争行为，并不能像对待经济垄断那样作出处理决定，执法机关并没有处罚权，只能向上级机关提出建议，由上级机关责令其改正，对直接负责的主管人员和其他直接负责人员依法给予处分，执法机关在处理行政性垄断的案件中实际上是被架空了。虽然上级机关并不一定会偏袒下级机关，但上、下级机关之间有着千丝万缕的联系，而且大多数行政垄断背后都存在着保护地方企业与国有企业的目的，一些行政性垄断行为甚至是按照上级指示或得到上次允许、默许而实施的。在这种情况下，上级机关又如何能中立、公正地予以处理？其处理的结果又如何能让人信服。
　　3．从事行政性垄断的法律责任过轻。上文提到下级机关的行政垄断行为交有上级机关处理可能会导致不公正，但即使上级机关依法公正处理了下级的行政垄断行为，但按照法律规定，从事行政性垄断的行政主体并不会受到惩罚，只要改正则可，即使对直接责任人员给予了处罚，其承担的也不过是行政处分而已。但《反垄断法》中对其他类型的垄断行为不仅要求实施垄断的经营者承担民事责任与行政责任，对于阻碍反垄断执法并构成犯罪的更要依法追究刑事责任。对于经济垄断尚且如此，对于滥用行政权的、可能会导致更多社会不良影响的行政性垄断却持宽松政策，虽然拥有行政权的机关、组织担任了社会管理的职责，如果对其处以罚款或要求其损失赔偿可能会不利于社会公共秩序的维持，但我们不能因此而放弃对行政机关、组织从行政垄断中获得的非法利益的追究，更不能将因行政垄断而损失的经营者的利益置于不顾之地。
　　二、行政性垄断规制执法如何解困
　　（1）反行政性垄断的执法机构应该具有更高的行政地位，
　　可以由级别比一般国务院部委高的国务院反垄断委员会具体承担规制行政性垄断的职责。国务院是我国最高行政机关，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，这使得国务院反垄断委员会的权威性会得到一定保障，即使是国务院部委行使行政垄断，其也能有更多的发言权。政治上具有权威性，财务、人事要直接对国务院负责，这样其才能免受、少受行政机关、社会团体和个人的干涉，实现其独立性。（2）反行政性垄断的执法机构不能局限于中央，在地方上也应设立分支机构，分支机构在人事、财务上直接隶属于国务院反垄断委员会，在党、政、财等方面与地方政府彻底脱钩，在发现行政性垄断的方式上以消极地依靠举报与积极地监督拥有行政权的组织相结合。地方上疑难、特殊的案件交由中央处理，中央对地方进行指导，地方对中央进行协助，建立一个系统的规制行政性垄断的执法体系。（3）充实完善国务院反垄断委员会内部机构设置，内设各种部门使其足以承担执法工作，而且，其组成人员应在原有的基础上增加专业的经济学家与法学家等相关人员，而不像现在，其组成人员只是一群领导人员，另外，地方上的派出机构的工作人员也要具备相关专业知识与教育背景，以适应反垄断工作的需要。（4）实质上赋予执法机构在规制行政性垄断中的执法权，执法机构可以直接对违法的行政主体及其直接责任人员予以处罚。没收行政主体及其直接责任人员、以及被保护经营者因行政性垄断而获得的违法利益，并用没收的资金弥补其他经营者所受的损害。对造成严重后果的直接责任人员法律上可以规定惩罚性赔偿和刑事处罚，用重罚威慑行政工作人员，让其不敢犯不会犯，但刑事罪名反垄断委员会无权宣判，应由检察机关代表国家提起刑事诉讼。此外，也应赋予反垄断委员会审查、撤销相关抽象行政行为的权力。（5）行政性垄断规制执法可以汲取卡特尔执法中宽恕政策的精神，对第一个主动报告行政垄断的有关情况、提供重要证据并全面主动配合调查的直接责任人员，免除处罚；对主动向反垄断委员会报告所实施的行政性垄断行为的有关情况并提供重要证据的其他直接责任人员，酌情减轻处罚。同时，执法机构也应将宽恕所应达到的条件明确列出。
　　三、结语
　　行政性垄断在我国长期大量存在，给我国经济发展带来巨大不良影响，我国规制行政垄断的法律法规不少，但执行却总是陷入困境。随着市场经济的发展和经济活动的国际化,我国迫切需要一个自由公平的竞争环境。建立一个系统、高效的反行政垄断的执法机构，赋予其实质意义上的执法权，这是我国行政性垄断规制的难点,也是关键点。没有一个独立、权威的执法机构,没有一个完善可行的的法律制度，行政性垄断仍旧难以得到规制。
　　参 考 文 献
　　[1]吴鹏．论我国反行政性垄断机构的设置[J]．淮南师范学院学报．2010（1）：93