徐汇区民防建设“十四五”规划

徐汇区民防建设“十四五”规划

 

人民防空是国之大事，是国家战略，是长期战略。“十四五”时期，是开启徐汇建设全球卓越城市一流中心城区新征程的第一个五年规划。为加快推进徐汇民防建设发展，有效履行“战时防空、平时服务、应急支援”使命任务，根据《上海市人民防空建设发展“十四五”规划》和《徐汇区国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》，制定本规划。

一、“十三五”规划总结回顾

（一）人防军事斗争准备能力不断提升

1.人防组织指挥体系建设

根据市防办“一中心、三部门”新的指挥所编成，细化人防指挥部编成方案，明确由区17个相关委办局组成，29个席位落实人员48名，做到实名制。编订完善13个街道镇人民防空袭方案。推进街镇指挥所建设，新建完成凌云街道人防指挥所，继续推进虹梅、徐家汇街道人防指挥所建设。贯彻落实《徐汇区推进人民防空改革发展的实施方案》，对各街道镇新成立的民防办公室进行授牌，我区13个街道镇民防办公室已全部正式挂牌成立。积极组织开展人防组织指挥训练演练，每年组织徐汇-金山跨区人口疏散演练，结合防空警报试鸣开展人员掩（隐）蔽演练，2015-2020年13个街道镇轮训全覆盖。

2.通信警报建设

推进民防指挥信息系统建设，加强800兆数字集群通信网、民防卫星通信网、125W短波电台、军网、公安实时监控、防台防汛指挥系统等民防信息系统和指挥所各类通信要素的日常维护管理。加强防空警报设施建设，完成防空警报音响信号发放有线控制系统建设。2016-2020年连续组织参加全市防空警报试鸣，警报器完好率和警报音响有效覆盖率均达到100%。警报器建设覆盖率达到80%，培训警报器专管员720人次。

3.人防专业队伍建设

每年组织开展人防专业队伍整组工作，除公安和消防两支整建制队伍外，另有抢险抢修、医疗救护、心理防护、交通运输、通信保障、防化防疫、防空观察和民防特救等8支队伍，共计855人。其中，心理防护专业队作为新型人防专业队，依托区卫健委于2018年组建，由区精神卫生中心和各街道镇社区卫生中心在岗心理医护人员共15人组成，平均年龄为42岁,持有国家二级心理咨询师资格证。

4.应急避难场所建设

按照《上海市应急避难场所建设标准》，2016-2020年建设完成2个Ⅲ类、1个II类应急避难场所，协调推进建设2个III类应急避难场所。建设完成的应急避难场所已落实属地化管理，由街道负责日常维护管理工作，区民防办负责监督指导工作。

5.重要经济目标防护工作探索

联合区人武部推进重要经济目标协同防护工作，参与长桥水厂、上海南站、上海市电力公司市南调度所和徐浦大桥等四个重要经济目桥防卫力量编成工作，指导目标单位修订完善单位防空袭方案，落实目标单位人民防空指挥部编成，建立通联关系。

（二）防护工程体系不断完善

1.民防工程建设持续稳步增长

“十三五”期间，全区民防工程共762处，建筑面积1440045平方米，使用面积1222684平方米，常住人口人均使用面积1.08平方米。其中公用民防工程196处，建筑面积116557平方米，使用面积95645平方米；非公用民防工程566处，建筑面积1323488平方米，使用面积1127039平方米。

2.防护工程体系得到优化调整

“十三五”期间，全区已建成区级指挥所、急救医院各1处，街道指挥所4处、专业队工程14处，救护站工程10处，防护工程体系进一步优化。

3.民防工程管理得到加强

“十三五”期间，每年安排一定经费用于公用民防工程的日常维修养护和退出序列工程的隐患治理。对22处工程开展修缮改造，恢复战时防护功能，提升平时使用品质；对23处退出序列民防工程开展隐患治理，消除隐患风险。对全区公用民防工程及退出序列民防工程进行全覆盖的安全风险评估，并建立安全使用管理标准化体系，对在用公用民防工程根据大小和业态进行分类标准化监管使用。

（三）民众防护宣传教育不断深化

1.开展社区民防工作

组织各类社区民防宣传培训工作，召开社区民防工作会议。开展“5·12”防灾减灾日集中宣传活动。指导全区街道镇开展全民国防教育日和民防集中宣传月活动，并结合防空警报试鸣活动，组织社区民防干部开展人防知识技能培训，“十三五”期间，完成各类培训70次，覆盖人群约5000人次。做好全区民防应急箱使用、管理、维护检查和器材更新的监督工作。

2.夯实学校民防教育

会同区教育局开展 “宛平杯”中小学生民防和生命教育活动，截至“十三五”期末，已开展16届，参与学生25000人次。稳步推进园南中学民防宣传示范点相关工作，发挥其长华学区学校民防宣传领头羊作用。结合防空警报试鸣活动，重点指导中国中学、南洋中学、市四中学、长桥中学、园南中学开展防空疏散演练。结合全民国防教育宣传月活动，组织中学生参加民防知识竞赛、校园安全达人赛等活动，2016-2020年覆盖学生20万人次，连续多年在市防办评比中获得较好名次。每年组织全区中小学民防教师开展民防知识和技能培训，“十三五”期间，完成培训约500人次。

3.探索企业民防宣教

依托虹梅街道服务园区的工作平台，构建“N+2+2”工作模式推进民防工作进企业园区，即组织多场集中宣传培训活动、建设两个宣教阵地、探索两个工作机制，把防空防灾知识培训和演练融入企业安全生产中，改变白领员工对民防工作就是“挖挖地道，拉拉警报”的原有认识，增强员工的人防观念和企业的防灾能力。

（四）依法行政体系

建立行政执法办案工作制度，将行政执法工作融入日常管理工作，作为提升日常管理能力的重要抓手，通过执法促进民防工程结构破坏、民防工程防汛措施不落实等情况的整改，“十三五”期间，对36件违反民防工程管理规定的行为开展行政执法，共处罚款34.5万元。统一执法人员着装，为每名执法人员配备执法记录仪，做好执法全过程记录，提升民防执法形象。

（五）人防改革创新深入推进

强化公用民防工程使用的市场化和公益化性质，委托第三方企业对公用民防工程进行市场化经营管理，监督指导使用业态规划、准入退出及日常管养工作。根据街镇和居民区申请，将19处符合使用要求的公用民防工程作为公益性使用，优化公共资源配置，提高国有资产的社会效益。依托徐汇区“一网统管”先行区建设优势，大力推进“智慧民防”建设。“十三五”期间完成对33处重点民防工程的防汛防台预警系统建设。从2017年开始推进地下空间安全卫士系统建设，“十三五”期间将实现对744处地下空间实时有毒有害气体监测、温度感应和视频监控功能。

（六）存在问题

1.人防专业规划的引领作用尚未充分发挥，与城市总体规划、土地利用规划的配套衔接不紧密。民防工程结构布局有待优化，街镇指挥所、医疗救护、防空专业队等重点民防工程建设力度需要加强。

2.经过5年建设，应急避难场所人均面积达到0.3平方米，与人口疏散掩蔽需求还存在一定差距，未来五年需继续增加总避难面积。

3.民防工程使用管养多以传统模式为主，未充分利用科技赋能管理手段，仍需结合“一网统管”持续推进民防数字化转型，强化数据开放、共享，做实应用场景。地下空间管理还需进一步落实职责分工，压实安全主体责任。

二、“十四五”发展趋势

“十四五”时期是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，向第二个百年奋斗目标进军，民防工作面临更大挑战和更高要求。

一是从总体国家安全观和人防军事斗争准备形势任务来看，当前我国正面临中华民族伟大复兴战略全局、世界百年未有之大变局“两个大局”，周边形势趋于紧张，作为总体国家安全观的重要组成部分，民防的重要性紧迫性日益凸显。

二是从贯彻党的十九届五中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化的要求来看，民防工作要体现中国特色主义社会制度及其执行力，“战时防空、平时服务、应急支援”的职责使命的重要性不断凸显。

三是从保障上海超大城市安全的角度来看，基于上海超大密集城市特点，加强人防组织指挥和通信警报建设，探索重要经济目标有效防护手段、人口疏散掩蔽、应急避难场所建设的新的方法路径。同时，人防训练演练需要结合上海超大型城市特点，探索由点到面、由外围到中心循序渐进组织的方法路子。

三、“十四五”指导思想、基本原则和发展目标

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平强军思想和新时代军事战略方针，深入践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念。科学对标《上海市徐汇区国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，。落实城区发展格局要求，提高经济密度，激发城区活力，提升环境品质，促进区域资源要素科学高效配置，形成“两极驱动、东西循环、南北联动”的发展格局。坚持以战引建，聚力改革攻坚，加快融入经济社会发展、融入城市基础建设、融入城市应急管理，推动人民防空转型升级和高质量发展，推进城区人民防空治理体系和治理能力现代化。

（二）基本原则

1.坚持战备为先、防空为要

坚持战备为先，贯彻以战领建要求，强化军事斗争准备。坚持防空为要，贯彻以练促建要求，以实战化标准加强训练演练，以训练演练实际效果检验评估军事斗争准备落实情况，促进平时建设和管理。

2.坚持平战结合、军民融合

坚持平战结合，推进防空防灾两防一体化建设，将民防工作融入经济社会发展，融入城市基础建设，融入城市应急管理。坚持军民融合，将民防建设纳入政府军民融合式发展总体规划。

3.坚持保障发展、服务民生

坚持保障发展，牢牢把握“人民城市人民建，人民城市为人名”发展理念，利用好民防指挥系统、救援力量、物资储备、信息系统、防护工程、应急避难场所等资源，助力经济社会发展。坚持服务民生，深入推进“放管服”改革，抓好民防系统政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”工作。

4.坚持部门协同、公众参与

坚持部门协同，加强部门之间配合，形成整体合力。坚持公众参与，加强社区民防建设和基层民防治理，深化民众防护宣传教育，建立完善社会动员机制和多元参与机制，实现人民防空工作共商共建共享。

（三）发展目标和指标

到2025年，建成与上海超大城市和徐汇全球卓越城市一流中心城区安全需求相匹配、与特级人防城市地位相适应、与国防建设和经济社会发展深度融合强大巩固的现代人民防空体系。把握“平战结合、军民融合”原则，瞄准人防军事斗争准备，提升人防指挥和训练实战化水平，优化城市和重要经济目标综合防护布局体系，充分发挥平时服务和应急支援作用。按照“战备为先、防空为要、质量为天”要求，打造精品民防工程，实现民防工程与地下空间融合式发展。推进“两张网”建设，将民防工程建设融入人民城市建设大格局，实现民防工程共建共治共享。

 

徐汇民防建设发展“十四五”规划指标体系

 

类别	指标名称	单位	指标属性	目标值
指挥通信	户外固定防空警报器数量	台	约束性	83
	城区防空警报音响有效覆盖率	%	约束性	100
	防空警报器完好率	%	约束性	100
	参与各类演练人次	万人次	预期性	109
	人防专业力量占常住人口的比例	‰	约束性	3
	信息防护、心理防护、引偏诱爆等新型专业力量比例	%	约束性	不低于5
	III类以上应急避难场所总数	个	约束性	14
工程建设	新增民防工程建筑面积	万平方米	约束性	25
	民防工程建筑面积总量	万平方米	约束性	169（扣除现状非等级工程）
	人均防护面积	平方米	约束性	1.55
	新建人防工程中6级以上人员掩蔽工程占比	%	约束性	不低于70
	医疗救护等专业工程占比	%	约束性	不低于3
	民防工程完好率	%	约束性	不低于90
宣传教育	社区民防宣传教育覆盖率	%	预期性	100
	中小学民防宣传教育覆盖率	%	预期性	100

 

 

四、“十四五”重点建设任务

（一）紧抓人防设施建设

1.民防工程建设规划。编制《徐汇区人民防空工程建设专项规划（2020-2035）》，以优化、完善人防工程体系为重点，结合不同的功能中心建设，规划与其相符的民防工程，并尽可能使之在地下通过连接通道进行连通，发挥整体防护优势。继续采取专项资金补贴的办法，协调相关单位在建设

街道行政中心、医疗卫生设施、重要经济目标等项目时同步建设街道指挥所、医疗救护工程和防空专业队工程。到2025年，全区新增民防工程总建筑面积25万平方米，其中，街道指挥工程3处，医疗救护工程1处，防空专业队工程2处，新建华石路公共绿地、植物园北区改扩建项目2处公用民防工程。

徐汇区“十四五”重点建设民防工程

 

序号	街道名称	指挥工程	医疗救护工程	防空专业队工程	公用民防工程
		规划新增（个）	规划新增（个）	规划新增（个）	规划新增（个）
1	徐家汇街道	1
2	湖南街道
3	天平街道
4	枫林路街道
5	斜土路街道			1
6	田林街道	1			1
7	长桥街道		1		1
8	虹梅路街道	1
9	康健新村街道
10	龙华街道
11	凌云路街道
12	漕河泾街道
13	华泾镇			1
	总计	3	1	2	2

 

 

2.应急避难场所建设。编制《徐汇区应急避难场所建设规划（2020-2035）》，计划“十四五”期间新增14处应急避难场所，总避难面积22.09公顷。其中，新增Ⅰ类应急避难场所2处，Ⅱ类应急避难场所4处，Ⅲ类应急避难场所8处。另外，新增社区级避难场所约40公顷。至“十四五”期末，规划新增应急避难场所总避难面积共计约62公顷，约可容纳避难人数31万人。

 

 

 

 

徐汇区“十四五”新增应急避难场所建设指标表

 

类型	序号	所属街道（镇）	地块名称	用地性质	总避难面积(公顷)	避难人数（万人）
Ⅰ类（2处）	1	长桥街道	上海植物园	绿地	4.00	2.00
	2	康健新村	上海师范大学(徐汇校区)	教育科研设计用地	5.00	2.50
	小计				9.00	4.50
Ⅱ类（4处）	1	斜土路街道	南洋中学	基础教育设施用地	1.89	0.95
	2	枫林路街道	复旦大学上海医学院(枫林路校区)	教育科研设计用地	3.00	1.50
	3	湖南路街道	襄阳公园	绿地	0.20	0.10
	4	田林街道	上海应用技术大学（北区）	教育科研设计用地	3.00	1.50
	小计				8.09	4.05
Ⅲ类（8处）	1	龙华街道	龙苑中学	基础教育设施用地	0.50	0.25
	2	斜土路街道	日晖新村小学	基础教育设施用地	0.80	0.40
	3	漕河泾街道	漕溪公园	绿地	0.20	0.10
	4	虹梅路街道	西位实验小学	基础教育设施用地	0.45	0.22
	5	华泾镇	上海市高安路第一小学（华展校区）	基础教育设施用地	0.45	0.23
	6	龙华街道	西岸艺术中心绿地	绿地	0.30	0.15
	7	天平路街道	上海理工大学（复兴路校区）	教育科研设计用地	2.00	1.00
	8	徐家汇街道	番禺绿地	绿地	0.30	0.15
	小计				5.00	2.50
社区级避难场所	小计				40.00	20.00
总计					62.09	31.04

 

 

3.警报器建设。编制《徐汇区人防警报建设规划（2019-2035）》，引导警报建设朝电声警报器方向发展，“十四五”期间，结合新开发项目和改建项目，增加人防警报器布点，至“十四五”期末，户外固定防空警报器总量约83台，实现警报器完好率、警报音响覆盖率均达到100%。新增警报器点位均预留防空警报设施专用房。

（二）完善人防组织指挥体系

1.丰富指挥通信手段，定时开展指挥体系点验。根据已完善的区、街镇和重要经济目标单位的人防指挥组织机构，建立健全上下呼应、关系顺畅的指挥体系，每周与市防办、街道镇互联互通。进一步探索将指挥体系延伸至社区居委，明确人员及其职责。完善218指挥所指挥通信功能，建设400M超短波数字移动网以及安全防护等级保护系统，升级改造指挥图板和移动通信系统。完善区级基本指挥所指挥通信要素，加强125W短波单边带电台维护保养，配备自备电源和油机，提高电台机动性。试点建设本区5G人防专用无线指挥网，实现与各街镇和重要经济目标的无线视频、音频互联互通。

2.加强人防专业力量建设，加强培训和训练演练。落实人防专业队的整组和新建工作，每年根据市防办和区人武部的整组要求，对本区人防专业队伍进行充实调整，加强组织建设，连、排长等骨干力量定人定岗。将人防专业队伍编组领域向国有、集体企业和规模较大的非公企业进一步拓展。根据市防办工作部署和要求，继续探索新型人防专业队伍组建任务；持续做好人防志愿者队伍建设；完成徐汇区人防防护救援志愿者支队队部建设。每年至少组织一次人防专业队拉动点验或班长以上骨干业务培训；督促各专业队结合平时工作任务和消除空袭后果中承担的职责落实训练计划，做到年初有计划，年中有检查，年终有考评。区民防办5年内组织各专业队开展一次以协同指挥为重点的合成演练。

3.开展早期、临战人口疏散演练，提升遂行任务能力。坚持以战领训、以训促战，实战实训、联战联训，2021年，组织开展跨省人口早期疏散演练。“十四五”期间，组织街道镇开展区级层面城市人口临战疏散至对口金山区进村入户演练，完成5年覆盖全区13个街道镇目标。

（三）强化民防工程使用管理

完善“一工程一档案”资料数据库,借助科技化手段，实现民防工程的动态管理，构建全生命周期的工程监管模式。

1.加强地下空间安全管理制度建设。以“社会管理和公共服务标准化”的理念，切实加强民防工程安全使用标准化建设。建立民防工程分级管理制度，突出民防工程监控重点，形成梯级管理模式。完善民防工程隐患双向抄告制度，落实属地化安全管理责任，形成监管合力。依托地下空间管理联席会议平台，深入贯彻《上海市地下空间安全使用管理办法》，发挥民防部门综合协调、行业部门行业监管、街镇属地管理职能，加强安全巡查，强化隐患治理。“十四五”期间，计划分批次对2000余家地下空间使用管理单位开展消防、防汛等业务轮训，提高管理水平。

2.开展公用民防工程安全风险评估和检测工作。通过与科研院所合作，丰富民防工程技防手段，识别公用民防工程潜在环境风险因素，评定公用民防工程风险等级，制订公用民防工程风险因素处置方案、开展安全检测工作，为科学合理处置老旧民防工程提供科学依据。

3.强化民防工程维修养护与修缮。按照《上海市民防工程维护管理技术规程》，采取“退出一批、维修一批、改造一批”方法，继续做好对公用民防工程的维护管理工作。“十四五”期间，计划对25处建设年代较早的工程，进行恢复战时防护功能为主的修缮改造。对确已丧失防护功能的老旧简易工程，按照有关规定，有计划地安排退出序列。同时，加强对退出序列工程的管理，建立全生命周期管理工作台账，计划对15处工程实施隐患治理。对非公用民防工程的维护管理情况依法进行监督检查，对破坏民防工程防护结构的行为严格执法。

（四）深化民防宣传与法治建设

1.开展民防宣传与法治教育活动。结合“5·12”防灾减灾日、全民国防教育日、警报试鸣活动，针对民防工作特点和民防部门实际，开展形式新颖内容丰富的宣传教育活动，重点开展民防宣传与法治教育“进社区”“进学校”“进机关”“进党校”“进企业”“进网络”，增强广大民众安全防范意识，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。

2.依法行政和法治建设。按照市、区行政审批改革要求，深化民防行政审批改革任务。依据徐汇区民防办行政权力、行政责任清单，依法行使行政权力。不断完善事中事后监督管理办法，强化对权力事项的有效监督。加强民防执法队伍建设，每年对办案人员开展一次法治培训，提升执法办案能力，严格执行执法全过程记录、重大执法决定法制审核、执法公示等制度。加强民防法律法规的社会面宣传，提升人民防空知晓度。

（五）推进民防数字化转型

结合“一网统管”工作推进“智慧民防”建设，完善地下空间应用场景，汇集防汛防台预警、“安全卫士”、结构监测系统等“神经元”信息，助力实现“一屏观天下，一网管全城”工作目标。同时做好市民防专业网格化系统与区地下空间网格化系统的互联互通。研究防空袭方案可视化的形式、内容、实现方法。做好民防系统多应用场景整合，依托BIM技术，形成实时反映工程生命体征的大数据库。探索移动指挥车与区城运中心联动，助力平时形成数据共享、实时调度的城市运维体系，战时提供防空和应急救援通信保障，确保人防组织指挥工作顺利实施。

五、保障措施

（一）组织保障

积极争取区委、区政府和人武部支持，加强与政府相关部门的协调配合，加强规划落实的推进机制、联动机制和协调机制。结合实际，建立目标责任体系，将规划确定的目标任务层层分解，纳入年度工作计划，明确工作项目、责任科室、工作标准、推进措施和进度要求，确保各项工作责任明确，落实到位。加强请示报告，密切沟通协调，形成推进规划落实的整体合力。

（二）制度保障

规范和加强民防行政执法。优化机构职能、完善执法依据、规划执法程序，配强执法力量，落实细化民防行政执法公示、执法全过程记录、重大行政执法法制审核“三项制度”。聚焦放管服改革等重点工作，推进形成内容完备、程序规范、管理健全的民防制度体系。

（三）考核评估

结合实际，加强对规划实施的组织协调和刚性约束，健全规划评估和监督机制，采取年度考核、阶段性检查、五年总结等方式，加强对规划执行的动态监测和检查监督，确保关键指标落地落实。及时跟踪分析规划执行中存在的问题和不足，根据客观情况发展变化对规划进行调整。