[从有限理性理论看检委会决策机制的完善]有限理性决策

　　检察委员会是我国检察机关的业务决策机构，检委会决策机制是检察体制的中枢系统，也是决定检察工作发展的关键因素。新中国成立以来，检察委员会制度先后经历了从检察长担任检察委员会主席、到检察长领导检察委员会、再到检察长主持检察委员会工作的重大转变，逐渐形成了具有鲜明中国特色的检察决策机制，具有其历史合理性。近年来，检察机关在完善决策机制方面做了大量卓有成效的努力，修改、制定了不少操作性较强的规范性文件，从《人民检察院组织法》到《检察委员会组织条例》，从《人民检察院检察委员会议事和工作规则》到《检委会议题标准》，检委会决策机制在提高决策质量和议事效率方面取得了一定的成效。但应当清醒认识到。检委会决策机制在制度设计和实践运作中仍然存在不少问题。直接制约检察工作的科学发展。转型期检察机关面临更加复杂的社会、经济和文化环境。检察机关的外部执法环境发生了很大变化。因此，一定要站在战略和全局的高度，深刻认识新形势下完善检委会决策机制对于加强和改进检委会工作的重要性，这既是深化检察改革、不断发展完善中国特色社会主义检察制度的必然要求，也是适应新形势新要求、提高检察工作水平的客观需要。
　　一、引入有限理性理论的动因
　　检察机关是国家法律监督机关的宪法定位直接决定检察机关应当是理性、正义的化身，因此，检委会作为检察机关的最高决策机构，它所有的制度设计都在完全理性的理想模型下完成。但实际上。“应当”是理想层面的一回事，“能否”却是现实层面的另一回事，而且是更加值得关注的层面，也是发扬实事求是优良传统的必然要求。理性、正义的检察决策权需要检察人员操作才能得以实现，只有承认驾驭检委会决策的检察人员的局限性、有限性，才能在制度上作出相应到位的调整，依靠制度制约而不是寄望于对检察人员完美品位的依赖。在这种背景下，在检委会决策中引入有限理性理论显得水到渠成。西方古典经济学中的“经济人”假设，认为人具有完全的理性。可以做出让自己利益最大化的选择。1978年的诺贝尔经济学奖得主西蒙修正了这一假设，提出了“有限理性”概念。“有限理性的基本思想是：现实生活中作为管理者或决策者的人是介于完全理性与非理性之间的‘有限理性’的‘管理人’。他的价值取向和目标往往是多元的，不仅受到多方面因素的制约，而且处于变动之中乃至彼此矛盾状态：‘管理人’的知识、信息、经验和能力都是有限的，因此无法按照充分理性的模式去行为，即人们没有能力同时考虑所面临的所有选择，无法总是在决策中实现效率最大化。人们试图按照理性去行动。但是由于理性本身是有限的，人们只能在有限理性的范围内行为，因而人们进行选择的原则往往不是‘最大化’，而是‘满意’。”西蒙教授从生理学及心理学层面对“管理人”的局限进行了科学而精细的分析，他认为，有关决策的合理性理论必须考虑人的基本生理限制以及由此而引起的认知限制、动机限制及其相互影响的限制。从而所探讨的应当是有限的理性。而不是全知全能的理性。西蒙的有限理性命题纠正了传统的理性选择理论的偏激，拉近了理性选择的预设条件与现实生活的距离。
　　西蒙的有限理性理论给予我们的启示是：人受有限理性支配，因此在检委会决策中所考虑的选择机制应当是有限理性的适应机制，而不是完全理性的最优机制。
　　二、完全理性理念下检委会决策机制存在的问题
　　由于法律监督人的道德制高点导致现行检委会决策机制不自觉地在完全理性理念下完成设计、运作，但实际上检察人只具有有限理性，因此，现行决策机制存在实践中难以落实或虽可落实但缺乏监督制约机制而没有落实等问题。
　　(一)决策体系之间联系程度不高
　　议题提交检委会决策前，都有一系列前期的决策作为前提，而每一个决策都有组织层次可循。如每个案件都要经过承办人、承办部门讨论、主诉检察官或科长意见以及分管检察长把关等过程：对于公诉案件，则有公安机关、自侦部门或侦查监督部门的决策意见；对于上级院来说，除了本院的上述决策环节外，还有下级院的一系列决策环节作为前提。每个决策都自成体系，如果没有把不同的决策体系串起来，彼此之间失去了联系，导致决策信息渠道不畅、决策信息系统之间的沟通功能不足，决策人就难以发现不同决策之间的关系，就不能准确地把握不同决策相互之间的联系，决策的失误也就在所难免。这既是把握案件实际的需要，也是提升检委会决策质量的要求。现有的决策机制作了不少决策体系之间联系的规定，如《检委会议事和工作规则》以及《检委会议题标准》都要求提交检委会报告必须列明其他部门意见，但实践中基本都未列明，更不用说审查其他部门的不同意见并作出评析。再比如《检委会议事和工作规则》第八条规定，检委会举行会议，必要时可以通知下一级人民检察院相关人员列席会议，但实践中该规定基本未得到执行。上述规定都是为了加强不同决策体系之间的联系，帮助检委会决策时全面把握议题的情况，但由于未执行而人为割裂了不同决策体系之间的联系，极大影响了有限理性支配下的检委会科学决策赖以依靠的信息量，势必影响决策质量。实践中，由于上级院检委会决策时未通知下级院相关人员列席，导致偏听偏信作出错误决策事例并不少见。如被省院列为督办件的s市吴某章长达八年的信访积案，就是下级院不起诉决定被上级院撤销后执行上级院决定对吴某章提起公诉，最后被证明是错案引起吴某章连年上访。
　　(二)偏重经验决策背离科学决策
　　现有决策机制作出了系列制度安排杜绝经验决策确保决策科学化，包括：一是规定了检委会学习制度，确保检委委员的知识结构能够与时俱进，及时掌握变化的法律法规和司法解释以适应决策的需要：二是规定了专家咨询渠道，借助专家的智力资源补足检委委员相关专业领域的知识不足：三是规定了准备程序。要求在会议召开三日以前，将会议相关议题、时间地点通知各参会检委委员和其他列席人员，并分送会议相关材料，这个时间安排是合理的，利于各检委委员事先熟悉材料，对案情作出准确判断。上述规定从素质提升、决策程序以及知识补给等方面确保科学决策，但实践中基本难以落实，检委会学习和专家咨询都是软性指标，难以考核；对于决策程序，绝大部分议题都是在检委会召开前才临时提交，即使能做到三天前提交，检委委员由于忙于其他事务，往往不能做到事先熟悉材料。由此可见，自身知识存量未及时补充和更新、向专家学者借助专业领域的知识和智力的动力又不足，且对案情仓促间依靠承办人汇报的情况下，背离科学仅仅依靠经验决策成为唯一选择，必然导致决策机制缺乏自我调节与修正能力。