我国“城中村”宅基地使用权流转问题探析 农村宅基地新政策2018

　　一、“城中村”与宅基地使用权法律背景分析　　改革开放33年来，伴随着我国经济建设取得举世瞩目的成就，我国城市化进程与其相得益彰，大多数城市的规模较之改革开放初期扩大了3－5倍，有的甚至更大。时至今日。全国很多城市仍在制定进一步扩张与发展规划，首当其冲的就是大城市周边的村镇或“城市内的农村”。这些农村在这一历史巨变中，逐渐被卷入了城市化大潮，有些学者形象的称其为“城市包围农村运动”。
　　(一)“城中村”的概念
　　由于研究者关注的角度不同，“城中村”至今没有统一的定义。有的学者从城乡二元空间形态进行定义，认为“城中村是指那些位于城市规划区范围内或城乡结合部，被城市建成区用地包围或半包围的、没有或是仅有少量农用地的村落。”有的基于城乡二元土地制度进行定义，典型的是《西安市城中村改造建设管理暂行办法》将城中村定义为：“城市建成区范围内，仍然保留农村体制，使用集体土地，以村民委员会为组织形式的行政村的居住村落。”有的学者则从城乡二元管理体制定义，认为“城中村或都市里的村庄，指的是那些原来的农村，由于城市的扩张变成为城区，现已基本没有耕地，也没有农村，但仍按农村管理体制来管理的村。”
　　借鉴学者们的研究成果，笔者认为，概念应主要体现“城中村”产生的背景、实质特征、地缘特征等关键因素。因此，“城中村”应是指：在城市总体行政区划内，仍然保留和实行农村集体所有制，土地性质和经济组织形式未发生实质变化，但农民基本上已无耕地，处于被城市包围或半包围状态的村庄。
　　(二)我国学界关于宅基地使用权流转的争议
　　1.禁止宅基地使用权自由流转的观点。此种观点与我国现行法律法规相一致，认为：宅基地使用权只能在本集体经济组织内部进行流转，非本集体经济组织成员不能取得宅基地使用权。其理由主要有以下几点：第一，宅基地交易主要是满足强势群体的利益诉求，包括在城市买房置地的富人、房地产开发商，满足此种利益诉求有失正当性和公平性：第二。宅基地具有社会福利性质，承担着社会保障功能。允许其自由流转，就可能导致一部分农民失去最低的生存保障，并成为游民：第三，允许宅基地自由流转，必然会使一部分人多占宅基地，这与我国长期以来实行“一户一宅”的政策相矛盾。
　　2.允许宅基地使用权自由流转的观点。此种观点与我国现行法律法规相悖，认为：宅基地使用权可以自由流转，受让主体身份不受限制，宅基地使用权应像其它用益物权一样进入公开市场。其理由主要有以下几点：第一，只有放开农村宅基地使用权流转制度，使农村宅基地作为一项重要的生产要素在市场经济中充分流动，才能对农村经济发展起到推动作用：第二，禁止自由转让没有体现城市和农村的平等对待，并强化了目前存在的城乡二元分割局面：第三，禁止宅基地流转不利于小城镇建设，允许农民将其房屋连同宅基地转让，对小城镇发展扩大起很大作用。
　　除以上两种截然对立的观点外，还有少数的学者提出了有条件放开宅基地使用权流转市场的立法建议，即“限制流转说”。即在限制宅基地使用权自由流转的大前提下，应当允许集体经济组织以外的自然人随房屋的继承、转让、赠与等合法方式取得宅基地使用权。对“限制流转说”。笔者认为其本质上是属于允许宅基地使用权自由流转的一类，因为一旦允许集体经济组织以外的自然人可通过赠与等方式取得宅基地使用权，那必然会使得集体经济组织以外的自然人以此手段来规避法律的禁止性规定。
　　3.笔者的观点。无论是赞成的观点，还是反对的观点，其所得出的“一刀切”的研究结论很难符合中国国情。中国的社会经济环境复杂，如果不分情况、不分区域的，一概赞成或反对宅基地使用权自由流转的研究。其意义都是有限的，很难在实务中加以推广、应用。据此。笔者认为：
　　第一，在现阶段还不能完全放开宅基地使用权的自由流转。就全国范围来说。农民相对而言处于较弱势的地位，如在全国完全放开宅基地使用权的自由流转。有可能会产生大量流民，于我国社会稳定和经济发展均不利；其次，由于农村区位的不同，城市经济对农村区域的辐射力和影响力不同，“城中村”、“城边村”和“传统农村”三者在经济生活、土地利用方式，尤其是在土地功能上有很大差异。在大多数“传统农村”，城市经济对其影响较小，仍然延续着传统的耕作方式，土地利用也主要是用于农耕：在“城边村”区域，虽然还保有部分耕地，农耕仍是农民的主要收入来源之一，但已有部分集体土地已为工商业之用：对于“城中村”，农民基本已无耕地。土地利用方式基本融入城市工商业建设。三者在土地的功能、利用方式和价值方面存在差异，在政策制定上不能一概而论，不能在全国范围内完全放开宅基地使用权的自由流转。
　　第二，逐步消除城乡二元体制是我国未来社会改革的重点，对宅基地使用权进行自由流转的改革也是大势所趋，关键是应当怎么改?新中国农村制度变迁的一个突出特点就是：不是突变式的全局性的革命。而是渐进的制度变迁。这种变迁和改革的突破口就是“城中村”区域。因为“城中村”的村民在生活方式、思维方式已经趋同“城市居民”：根据笔者2010年8－9月份对北京市丰台区卢沟桥乡及朝阳区三间房乡等数十个村庄的走访和调查，发现“城中村”的村民对放开宅基地使用权自由流转的利益诉求十分强烈：而由于政策和法律的滞后导致“城中村”宅基地使用权纠纷日益增多，有碍和谐社会的建设，这些都显示出放开“城中村”宅基地使用权的自由流转已具有现实的必要性。
　　二、“城中村”宅基地使用权流转的制度设计
　　随着城市规模的不断扩大，“城中村”土地凭借显著的地理区位优势拥有了强大的市场需求，迫切要求实行自身的资产属性，并自发形成了“隐性市场”。据2004年《北京农民宅基地与房产制度研究》课题组对北京市朝阳、昌平和怀柔三个区各选择的1－3村调查看，宅基地流转已占宅基地总数的10％左右，有的甚至高达40％以上。国土资源部国土勘测规划院2006年在北京郊区的调查也表明，北京城乡结合部有1／3以上的宅基地存在“地下交易”。笔者在2010年8－9月对北京市丰台区卢沟桥乡及朝阳区三间房乡等数十个村庄的走访和调查显示，宅基地使用权流转的主要方式包括出租、买卖、继承和宅基地入股等。由于宅基地流转无法律依据，隐形交易市场秩序混乱，没有规范化的管理，引发了一系列社会矛盾。为了解决“城中村”宅基地流转的现实问题，许多地方政府在制度建设上进行了一系列探索。虽然具体的制度规定迥异，但大多都没有脱离在坚决执行“城中村”宅基地使用权自由流转的前提下，对宅基地进行“变权”与“保权”的改革主线。主要存在“变权＋流转”模式和“保权＋流转”模式。