中国的土地改革【中国土地改革框架浮现】

国研报告建议“农村集体土地直接入市；赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权；赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权”。

“中国土地改革的核心是确保农村和城市土地拥有者的权利一致，即扩大农村土地实际占有者权利，使农村集体土地和城市建设用地‘同地、同价、同权’。”

5月11日，在“中国土地改革国际研讨会”上，国务院发展研究中心(下称国研中心)农村部发布了《中国土地政策改革》报告。

报告提出了中国土地政策改革的一个整体性行动框架，建议通过短期、中期、长期土地政策调整，启动中国土地改革序幕。

在当日研讨会上，中央财经领导小组、国务院法制办、国家发改委、国土资源部、财政部、劳动保障部、农业部等多位官员及学者就报告进行了讨论，并对中国目前的土地政策中存在的问题进行“会诊”。

集体建设用地入市有前提

“政府权利过大，而土地实际占有者权利过小。”在会上，国家发改委体改司司长范恒山指出，土地集体或国家所有，不意味着政府在土地配置上拥有至高无上的权利。

作为课题组负责人，国研中心农村部部长韩俊经过两年多实地调研得出结论：土地二元制直接导致政府成为农地转变为城市土地的惟一仲裁者，农民的土地权利处于弱势状态。

韩俊解释这种弱势在于农民土地权不具有排他性，并列出具体表现：

农民土地承包经营权未能明确界定为物权，农民宅基地权利的性质也不够明确，包括宅基地与房屋在内的房产权利，从法律上来讲还没有交给农民等。

对此，国研课题组建议，中国土地改革的核心是确保农村和城市土地拥有者的权利一致，即扩大农村土地实际占有者权利，使农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”。

具体的政策切入点为：农村集体土地直接入市；赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权；赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。

其中，农村集体土地直接入市将是改变农民土地权利弱势处境的重要手段。

在课题组看来，以去年颁布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(以下简称《办法》)为标志的“广州创新”，可为推广的借鉴模式。

广州模式的核心为，集体建设用地使用权作价入股(出资)，与他人合作、联营等形式共同兴办企业，视同集体建设用地使用权出让。课题组预言：《办法》“为国家法律的最终修改指明了最终方向”。

实质上，农村集体建设用地入市的闸门已启动。日前，国土资源部发文《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》(国土资发[2006]52号，以下简称“52号文”)，已正式批准“集体非农建设用地使用权流转试点”。

但在研讨会上，国土资源部中国土地勘测规划院的副院长周建春也提醒，不是任何农地都可入市，52号文为集体建设用地入市设定了前提。“只有符合规划、合法取得的建设用地使用权方可进入市场。”

土地储备正位

课题组调研的另一个重点是：土地储备问题。土地储备是很多国家采取的一种对土地集约开发、有序规划的手段。但大范围的土地储备实际上会破坏土地市场机制。

世行专员Andrew　Hilton与国研中心专家调研中国土地储备情况后，得出结论：政府通过储备土地，已成为土地的直接经营者。土地储备中心已成为地方政府将土地“低进高出”、实现利益最大化的工具。

为了追寻利益，土地储备中心演化为征用农民土地的代表机构。

课题组考察发现，西部某市土地储备中心在2003年-2004年两年间收购储备的土地中，有92.2%来自于集体土地，其中有87%属于直接征用农民集体土地，3.9%是集体存量建设用地，只有7.4%是国有划拨土地，真正通过国有土地出让储备的只占0.8%。

课题组称，从国际经验看，土地储备的大多数问题是由其储备土地的规模引起的。一旦政府成为主要的土地所有者，它就会危及它本身的目标成功。大规模的政府干预的土地开发一般都不会成功，尤其是在发展中国家。

因此，课题组建议：将政府储备土地限定为存量土地，公共土地征用应当慎行，严禁将征用农民集体土地纳入收储范围；制定有关土地储备的全国性法律。

不动产税争议

地方政府对土地储备的“热情”，来自于其财政对土地交易收入的普遍依赖，也是政府垄断土地一级市场的动因。

改革土地税费，开征不动产税(又称物业税、财产税)被看作是切断这种依赖，并为地方财政收入提供稳定来源的手段。

“将征收的重点逐步转向占有性收益。”财政部财政科学研究所所长贾康给出了土地税费的具体改革方向：适时开征物业税，并作为地方的主体税种。

贾康分析，现在地方政府特别看重土地财政，都是看重土地开发的初级市场，或者是交易环节所产生的收入，但交易环节的波动性大、可靠性不足。而物业税是一种持续的常规性财政收入流，能为地方财政提供稳定的基础。

“物业税的一个好处就是相对公平，有利于社会平等。”国研中心对外经济研究部副部长隆国强亦称，和其它税种相比，物业税不易隐藏，容易征收。从而达到提高房地产闲置和投机的成本，提高土地资源利用率的目的。

不过，对于开征不动产税的动议，亦有不同观点。

“物业税不可能改革地方政府土地财政现有的格局。”中国社会科学院农村发展研究所王小映认为，“物业税可能使政府稳定税收收入，但相比政府土地出让金而言数额偏小。”