[美国针对非市场经济国家立法简评] 苏力 市场经济对立法的启示

　　在美国联邦巡回上诉法院(CAFC)2011年12月19日认定反补贴法不适用于非市场经济国家之后，几乎所有人都在乐观地估计美国对华“反补贴”就此寿终正寝，而此前遭遇反补贴且被征收反补贴税押金的企业也期待着美国政府退税。但是，3月5日和6日美国参、众两院分别以高支持率通过《对非市场经济国家适用反补贴税法》(下称《授权法》)，美国总统奥巴马随后于3月13日签署了该法。这无异于晴天霹雳。
　　先上车后补票?
　　对于被美国认定为“非市场经济国家”的中国可否适用反补贴法，近几年成为中美经贸争端的一个焦点问题。据美国商务部和司法机构上个世纪80年代在“乔治城钢铁案”中确立的判例，反补贴法不适用于非市场经济国家。此后数十年，美国商务部坚持这一立场。但是，美国商务部2006年11月21日对中国铜版纸发起反补贴调查的决定打破了这一先例。此后，美国政府将这一工具利用到极致。简单的统计数据可见一斑：2006-2011年间，美国对华发起30起反补贴调查，但同期针对其他国家产品发起反补贴调查的数量仅9起。在这些案件中，中国公司几乎无一幸免地被征收高额反倾销税和反补贴税。
　　对于美国在一方面拒绝承认中国为市场经济国家，另一方面却高举反补贴大旗的做法，中国政府和企业表示坚决反对。在商务部宣布对铜版纸发起反补贴调查后，中国政府和企业向美国国际贸易法院(CIT)提出诉讼，要求其宣布商务部对非市场经济国家发起反补贴调查不合法，并命令美国商务部终止调查。但是，CIT拒绝了中国的要求。不过，工程轮胎案司法审查却出现了转机。在美国进口企业GPX公司及若干中国公司联合诉美国政府案中，CIT判定商务部对中国工程轮胎采取的反补贴措施“不合理”。随后，美国政府向CAFC提出上诉，CAFC不仅没有买行政当局的账，而且还进一步宣告美国商务部针对非市场经济国家产品采取的反补贴行动“不合法”。
　　而在WTO战场，中国政府曾对美国对华“双反”行动也进行了有力的回击，并先后两次将美国诉诸WTO争端解决机构。在对部分产品反倾销和反补贴措施争端案(DS379)中，WTO上诉机构裁定美国根据非市场经济国家方法确定倾销幅度的同时，对同一产品征收反补贴税的做法违反了WTO规则。
　　在无法获得美国司法机构支持或宽容，而国际组织也裁定美国“违约”的情况下，美国政府改弦易辙，极力游说和推动国会修改立法，授权其对非市场经济国家采取反补贴措施。这是意料之中的事。不过，《授权法》的推出过程及其条款内容，让笔者以及一些美国同行感到十分惊讶：首先，《授权法》从酝酿、推出、通过到签署可谓火箭速度。与众多立法过程中美国国会内部争吵不休导致大量法案胎死腹中，而另一些法律在生效后数年后仍然不得不接受法院“合宪性”审查的情形相比，《授权法》获得的“优待”难寻二例。其次，《授权法》规定反补贴法适用于非市场经济国家的条款自2006年11月20日(对非市场经济国家发起第一起反补贴调查，即铜版纸案的前一天)开始生效，这种“量体裁衣”的条款使得美国商务部20多个已经生效的反补贴税令和正在进行的反补贴调查合法化。第三，尽管《授权法》第二部分增加了避免重复征税的条款，但其用词模糊，而且实质上将构成重复征税的举证义务施加在应诉方身上。这实在难言正当和合理。
　　修改授权法的用意
　　从表面上看，《授权法》条款要求调查当局避免“重复征税”而适当调整倾销幅度。但是，它并没有考虑针对非市场经济国家产品“双反”可能导致“重复征税”的实质问题——成本重复计算。
　　匆忙立法导致忽略，还是国会议员并不懂这些技术问题?非也。确切地说，这是立法者有意而为之。据美国商务部现行的替代国价格方法，在反倾销调查中采用某个市场经济替代国公开且未包含补贴的各种成本价格确定正常价值，其据此确定的倾销幅度已经剔除任何补贴成分。在此情况下，任何补贴都不存在，任何反补贴措施都将不可避免地导致“重复征税”。从这个意义上说，《授权法》有逻辑混淆之虞。
　　《授权法》明确反补贴法可以适用于非市场经济国家固然无可厚非(美国法律和WTO规则都没有禁止对非市场经济国家采取反补贴行动)，但仅仅为了维持过去数年的非法行动而将相关法律条款的效力追溯数年实在难言正当。更为滑稽的是，《授权法》并不要求商务部相应承担义务重新评估过去案件的倾销和补贴幅度，似乎是明日张胆地为“重复征税”开绿灯，而且存在明显的自相矛盾。
　　此外，在避免“重复征税”方面，《授权法》并没有触及对非市场经济国家“双反”的实质，没有对调查当局施加必要的约束，相反却可能对被调查者施加不正当的义务，这些将是《授权法》带来的隐患，也是下一步可能面临的争议焦点问题。在笔者看来，如果美国商务部不将中国作为市场经济国家对待，或者不修改其确定中国企业倾销幅度的计算方法，则不管采用何种方法确定的补贴幅度和采取的补贴行动都很可能违反了WTO规则和美国法律。
　　我们不能用“竹篮打水”来形容中国政府和相关企业过去数年在美国国内行政司法体系内以及WTO多变平台所作的努力，更不应该停留在“胳膊拧不过大腿”般的感叹之中。可以预见，在“双反”等国际贸易纠纷中，我国企业和政府主管部门将面临更为复杂的法律、政治和技术斗争。但是，这何尝不是他们参与全球市场和提高竞争力途中不可避免的锻炼呢?“这是一个最好的时代，也是一个最坏的时代”。在笔者看来，对于走向国际化和参与全球经济的企业和企业家来说，这种警醒是必要的，也是值得的。有了这种认识，才能在有利的条件下不盲目自信，在不利的情况下不气馁，坚持不懈地进行政治和法律斗争。这是成熟和稳定的必要素质。