【产业转型升级中落后产能淘汰问题研究】淘汰落后产能

　　淘汰落后产能是我国产业政策的重要内容，是应对能源和环境约束、优化产业结构、提高产业技术水平的需要。落后产能可以从生产能力造成的后果与技术水平两个角度进行考察。我国落后产能的形成具有特殊性，包括：要素价格扭曲、二元经济结构、财政分权和地方竞争、退出机制缺位等。近年来，中央政府出台了一系列淘汰落后产能的政策，主要包括产业准入管理、行政性强制淘汰、经济性限制措施、激励性措施和对地方政府的监督考核与问责。总体上看，我国淘汰落后产能政策实现了预定目标，但是也存在过于强调行政手段和规模标准等问题，在具体的操作层面需要做出适当的调整。
　　[关键词]落后产能；产业结构；转型升级
　　[中图分类号]F062.9　[文献标识码]A　[文章编号]1004－518X(2012)05－0012－07
　　李晓华(1975－)，男，中国社会科学院工业经济研究所副研究员，经济学博士，主要研究方向为工业发展、产业组织。(北京　100836)
　　本文系中国社会科学院重大课题“现代产业体系与新兴战略产业发展研究”的研究成果。
　　尽管目前我国工业仍然保持较高速度的增长，但是，资源环境约束、低成本竞争力削弱、出口增长乏力等问题加剧，制约经济发展的因素在不断增加。工业特别是“两高一资”行业中大量落后产能的存在是产生这些问题的重要原因。我国已进入推进产业转型升级从而破解资源环境约束、提高创新能力和重塑竞争优势的关键时期，淘汰落后产能则是产业转型升级的重要内容和手段。
　　一、落后产能的界定
　　针对制约经济发展的资源、能源与环境保护等问题，我国政府近年来出台了一系列政策措施淘汰钢铁、水泥、有色金属、石化、轻工等行业的落后生产能力，但是相关文件中对什么是落后产能只有一些不甚清晰的标准而没有明确的界定。2005年底国务院发布实施的《促进产业结构调整暂行规定》在确定淘汰类产业指导目录时给出了几点原则：危及生产和人身安全，不具备安全生产条件；严重污染环境或严重破坏生态环境；产品质量低于国家规定或行业规定的最低标准；严重浪费资源、能源。李拥军认为《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》(国发[2010]7号文件)要求淘汰的钢铁行业落后产能标准包含三个方面的内容：工艺角度、单位产量能源消耗角度和造成环境污染的角度。
　　我们认为，落后产能可以从两个角度加以考察。一是从生产能力造成的后果判断。减轻或消除由于落后产能造成的安全生产、环境污染、资源浪费、温室气体排放等问题是淘汰落后产能政策的初衷。如果生产设备、生产工艺的污染物排放、能耗、温室气体排放、物耗、水耗等技术指标高于行业平均水平，或者存在较大的安全生产风险，则该生产能力就是落后产能。二是根据技术水平加以判断。所谓落后产能，就是指生产设备、生产工艺的技术水平低于行业平均水平的生产能力。例如，钢铁行业300m3及以下的炼铁高炉相对于1000m3以上高炉是落后产能，电力行业10万千瓦及以下火电机组相对于60万千瓦、100万千瓦的超临界和超超临界机组是落后产能。一般而言，生产设备、生产工艺的技术水平与其造成的后果是联系在一起的，落后的技术水平往往对应着更高的能耗、水耗和更多的污染物排放。例如，不同等级炼铁高炉的主要经济技术指标存在显著差异，1000m3以上高炉和300m3以下高炉的吨铁综合工序能耗分别为420公斤标煤和499公斤标煤，吨铁粉尘排放量分别为0.1公斤／吨和2公斤／吨，吨铁SO2排放量分别为1.23公斤／吨和5.42公斤／吨，因此300m3以下高炉是落后产能。从这个角度来说，产能落后与否是个技术判断问题。在具体的国民经济管理实践中，落后产能是指技术水平(包括设备、工艺等)达不到国家法律法规、产业政策所规定标准的生产能力。
　　由于随着技术进步和经济发展，产业的装备和技术水平会不断提高，原来达到产业平均水平的生产设备、工艺会变得落后，因此落后产能是一个动态概念，国家的产业政策也会对落后产能的标准不断做出调整。以钢铁产业为例，2006年6月发布的《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》要求2007年前淘汰200立方米及以下高炉、20吨及以下转炉和电炉的落后能力；而2009年3月发布的《钢铁产业调整和振兴规划》要求2010年前淘汰300立方米及以下高炉产能和20吨及以下转炉、电炉产能；2009年9月发布的《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》及2010年2月发布的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》要求2011年底前淘汰400立方米及以下高炉、30吨及以下转炉和电炉。
　　二、淘汰落后产能对产业转型升级的重要意义
　　我国工业的产业组织特点是先进生产能力与大量落后生产能力并存。淘汰落后产能有利于应对能源和环境的约束、优化产业结构、提高产业技术水平，对我国工业乃至整个国民经济的可持续发展具有重大意义。
　　(一)淘汰落后产能是破解能源、环境约束的需要
　　改革开放以来特别是重新重工业化以来，我国对能源和资源性产品的需求快速增长，污染物排放快速增加，给资源和环境造成巨大压力。据世界银行的资料统计，自1993年以来，高收入国家的金属密集度已在稳步下降，而我国却相反，金属密集度已经达到高收入国家的7.5倍和其他发展中国家的4倍。按照世界银行的数据，我国2009年的能源消费量达到22.57亿吨油当量，超过美国的21.63亿吨油当量，成为世界第一大能源消费国，占世界能源消费量的比重达到19.15％。由于我国的能源消费结构以煤为主，二氧化碳排放早在2005年就已经超过美国成为世界第一，2008年二氧化碳排放量70.32亿吨，是美国的1.29倍，占世界的21.92％；2005年氮氧化物排放量4.67亿吨(二氧化碳当量)，是美国的1.47倍，占世界的16.38％；水体有机污染物(BOD)排放量0.88万吨每天，是美国的4.77倍。从2001年至2010年，我国建设用地总量从16.37万公顷增加到42.82万公顷，猛增了161.6％，年均增长11.3％。由于建设用地增长过快过猛，我国部分发达地区已经几乎无地可供。在土地和资源、环境的约束下，我国经济的增长必须从粗放型向集约型转型，必须大力推进产业结构的转型升级。我国能源、环境严峻形势的形成除了工业规模总量大、重工业比重高的因素外，工业的整体生产效率低是重要的原因。从表1可以看到，按照现价美元衡量，我国单位GDP能耗和单位GDP二氧化碳排放是世界平均水平的2倍以上，按购买力平价衡量也接近世界平均水平的2倍，单位淡水创造的GDP大约相当于世界平均水平的1／4，与世界先进水平的差异就更为明显。工业生产效率低、污染重在很大程度上是由于落后产能比重大造成的。通过淘汰落后产能，可以提高我国工业的整体技术水平，进而提高能源效率和水生产率，减少污染物排放。