澳大利亚审慎监管局 [澳大利亚审慎监管局对金融集团的监管]

　　摘要:澳大利亚审慎监管局对金融集团的监管，是建立在反复征求业界意见和研究监管实践的基础之上。监管目标和监管对象明确，同时融合新巴塞尔协议、金融集团监管论坛关于对金融集团监管的原则，是对后续各种类金融集团进行审慎监管的积极尝试，对于正在探索金融集团监管的国家有很好的借鉴价值。
　　关键词:审慎监管；金融集团；澳大利亚
　　中图分类号：F831.2 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）08-0033-05
　　除了某些政治事件以外，没有哪个国家不是在金融危机或者大型公司的倒闭事件推动下进行的金融监管改革。在澳大利亚金融监管改革中，除了著名的1995年沃利斯调查以外，金融领域中最为著名的案例就是发生在2001年的澳大利亚HIH保险公司倒闭事件。这起事件与之后几个月发生的美国“安然”事件在某些方面极为相似，因此可以看成是“安然”事件前传。在这之后，澳洲监管部门就金融集团监管规则制定了更加细致的监管规则，以防止此类事件再次发生。
　　一、HIH保险公司破产：提前上演的澳洲“安然”事件
　　在HIH保险公司（HIH Insurance Limited）存续的32年的时间内，从小到大，在倒闭前已经发展成为拥有29家一级子公司，股权控制超过200家公司的大型金融集团。按所收保费金额计算，是澳大利亚第二大普通保险公司（general insurer），约有30%的澳大利亚上市公司购买了HIH公司的保单。2001年3月，澳大利亚新南威尔士州地方法院宣布对HIH及其下属11家子公司进行临时清算，到同年5月，澳大利亚高等法院宣布HIH公司正式破产，其造成直接经济损失超过55亿澳元，成为有史以来澳洲最大一起破产案件，给澳洲经济带来恶劣影响，并吸引了公众的广泛关注。[1]就该公司破产问题，澳大利亚专门成立皇家调查委员会（HIH Royal Commission）的调查小组，对此展开调查。
　　在皇家调查委员的最终报告中，分析了导致HIH破产的原因，从两个方面可以归纳为：从集团自身角度，在HIH公司治理结构中没有形成良好的内部风险控制机制，过度的兼并收购等结构性扩张使得公司流动性紧张，没有针对索赔风险制定集团的资本充足计划，公司自有审计部门只关注单个账户风险而没有对集团风险进行整体评估等原因造成公司经营的失败；而从外部监管角度，审慎监管局没有按照1973年《保险法》和1998年《审慎监管法》的规定，对HIH公司实施严格的审慎监管，直到该公司被爆出伙同安达信会计师事务所编报虚假审计报告丑闻时，才开始介入公司调查，等发现该公司有可能引发系统性风险时为时已晚。
　　如果从公司治理上看，HIH公司破产与后来的美国安然事件有诸多相似之处，管理层的错误决策、过度扩张、资金链断裂、作假账等原因导致公司倒闭，众多投资者和债权人蒙受巨大损失。但是与安然公司的不同之处在于，HIH公司作为一家金融集团，其日常经营直接由外部金融监管部门对其实施监管，但仍然发生这样的问题。所以皇家调查委员会在报告中对审慎监管局提出严厉批评，直指其监管方式存在问题。
　　HIH公司事件发生后，审慎监管局重新审视自己的监管手段，在原有监管规则基础上制订了一系列新的监管方法，以避免对金融集团的监管再次出现漏洞。在关于次贷危机中的澳大利亚审慎监管情况报告中，审慎监管局认为其现有审慎监管结构保证了澳洲金融环境状况保持良好，避免了次贷危机陷阱。
　　二、澳大利亚审慎监管局对金融集团监管的框架
　　（一）对金融集团的监管的法律框架
　　澳大利亚在建立双峰金融监管模式后，国内有关审慎监管职权全部由澳大利亚审慎监管局（APRA）行使，其监管的主要对象之一就是金融集团。审慎监管局在金融机构监管立法的问题上，采用逐个分别立法的方式，将金融机构分为几种类型，分别制定不同的监管规则，这其中就包括对不同类型的金融集团制定不同的监管规则。具体来说，审慎监管局将金融机构划分为这样几种类型：商业银行、人寿保险公司、普通保险公司（非寿险类）、经注册持有金融牌照的超级年金（Registrable Superannuation Entity Licensee）①、含授权存款机构的金融集团（Authorized　Deposit-Taking　Institutions Groups，ADIs Groups）、非经营性控股公司（Non-operating holding company，NOHC），而ADIs和NOHC就是金融集团的主要两种形式。
　　1999年，审慎监管局对ADIs Groups公布了审慎性监管的监管建议草案，这是澳大利亚对金融集团实施审慎监管的首次尝试。经过大范围征求意见后，审慎监管局经过两次修改，在2000年4月以监管政策信息文件的形式，颁布《对包含授权存款机构的公司集团进行审慎性监管的政策框架》。但是在该框架内并未对金融集团的资本充足率以及风险敞口限额作出具体规定，因为当时审慎监管局认为金融机构在这方面的复杂程度较高，想短时间内制定详细监管规制还存在较多困难，因此没有立刻做出明确要求。在此之后，审慎监管局经过仔细调研和综合设计，于2001年10月再次以征求意见稿的形式公布了《包含授权存款机构公司集团的资本充足性和敞口限额》方案，针对包含授权存款机构的金融集团其资本充足率和大额风险敞口的监管要求和标准做出了具体规定。同时审慎监管局指出，上述内容与《对包含授权存款机构的公司集团进行审慎性监管的政策框架》都作为对包含金融机构的金融集团进行审慎监管的指导原则，一同纳入澳大利亚《1959年银行法》发布的审慎标准中。在这之后，审慎监管局在2001年11月和12月接连发布了新修订的审慎性标准草案，以便在其监管中具体执行这些政策法规。2008年1月，审慎监管局将新巴塞尔协议的审慎性要求引入到ADIs Groups的监管规则中，组成了现有审慎监管局对ADIs Groups的监管规则体系。
　　根据澳大利亚审慎监管局的监管规定，所谓的ADIs Groups，是指集团内包含经审慎监管局授权成立的存款机构的金融集团，此类金融集团应该至少含有一个经授权的存款机构，也可以是多个。另外，澳大利亚审慎监管局对于金融集团的定义采用了较宽泛的方式，因而极大限度地将涉及存款储蓄业务的公司集团纳入监管范畴。根据法律规定，金融集团既可以是由全部金融机构组成，其中包括一个或多个授权存款机构；同时，如果非金融公司中存在着一个经授权存款机构，那么该公司集团也被看作是金融集团。