【国有企业要实行公司制改革建立法人治理结构】如何完善国有企业法人治理结构

作者：胡鸣铎

理论学习与研究 2000年04期

　　张卓元 1933出生于广东省梅县。现任中国社会科学院经济研究所研究员、全国政协经济委员会委员、孙冶方经济科学基金会秘书长、中国价格学会副会长、中国城市发展研究会副会长，原中国社会科学院财贸研究所所长、工业经济研究所所长、《经济研究》主编。多年来致力于价格理论、理论经济学的研究，代表作有《论中国价格改革与物价问题》、《论稳健的宏观经济政策与市场化改革》、《论争与发展：中国经济理论五十年》等。近日，本刊记者就深入学习、理解党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》采访了张卓元研究员。

　　记者：十分感谢您百忙中接受我刊的采访。

　　党的十五大报告提出，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，但没有出现法人治理结构概念。四中全会决定在论述对国有大中型企业实行规范的公司制改革时，不但出现了公司法人治理结构概念，而且认为公司法人治理结构是公司制的核心。这不能不说是理论上和政策上的一大进展。就此，我们想请您着重谈谈应该从哪些方面理解《决定》的这一精神。

　　首先，您能否谈谈为什么国有大中型企业建立现代企业制度，就是要实行规范的公司制改革。

　　张卓元：1993年11月党的十四届三中全会决定指出，国有企业改革的方向是建立现代企业制度。从此，我国国有企业改革由放权让利转向适应发展社会主义市场经济要求的制度创新。现代企业制度的基本特征是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。国有企业建立现代企业制度，是实现公有制和市场经济相结合的有效途径，是整个经济体制改革的关键环节，目的在于形成社会主义市场经济的微观基础。

　　公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。国有大中型企业建立现代企业制度，可以归结为就是要对它们实行规范的公司制改革，建立现代公司制。为什么这样说呢？

　　首先，现代公司的产权是清晰的。无论是有限责任公司，还是股份有限公司，由谁出资兴办，不同的投资主体各占多少股份，拥有多少股权，都是清楚的、明确的。股权的变更、股票的交易，都要符合法定的程序。现代公司制可以从根本上改变原来国有企业产权模糊、虚置，产权关系不清晰，许多部门都认为自己拥有对国有企业的产权和最终的控制权，可是又对国有资本的保值增值不关心、不负责等不正常的状况。

　　其次，现代公司的权责是明确的。出资人和企业（公司）有各自的权责。国家对其出资兴办和拥有股权的企业，通过出资人代表或机构行使所有者职能，其他出资人也以股东身份行使所有者职能。出资人按出资额享有资本受益、重大决策和选择经营管理者等权利，对企业债务负有限责任，不干预企业日常生产经营活动。企业具有独立的法人地位。企业作为独立的民事主体，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，对所有者的净资产承担保值增值的责任，不得损害所有者的权益，不能搞“内部人控制”。

　　再次，现代公司能有效地实现政企分开。政企不分，政府随意干预企业的投资决策和生产经营活动，是国有企业的通病，也是国有企业改革碰到的最难解决的问题。转向现代公司制能从体制上解决这一难题。现代公司一般有多元投资主体，重大生产经营决策由出资人信任与委托的机构董事会作出，国家作为国有资本所有者退居到股东的地位，依法以股东的身份行使权利和承担责任，这就从根本上改变了政企不分、企业吃国家大锅饭的体制。即使多家投资主体都是国有的，但是由多家投资主体作为国家所有者的委托人行使股东权利，也能够在行政部门与企业之间建立一个“隔离层”，使政企分开。凡是符合《公司法》要求的和公司董事会职权内决策的事项，政府都不再干预和审批，真正实现政企分开。各级党政机关都要同所办的经济实体和直接管理的企业在人财物等方面彻底脱钩。

　　最后，现代公司要求对企业进行管理。现代公司要在市场竞争中求生存和发展，面临着巨大的外部市场的压力。公司如果管理不善，经营不好，业绩差，就会有被市场淘汰的危险，公司的股东也会用脚投票，抛售自己的股票，使股价下跌。经营管理不善，不仅损害股东们的利益，也直接损害经营者以及其他员工的利益。因此，现代公司制存在一个不断改进经营管理的外部压力和内在动力。可见，强化企业管理，提高科学管理水平，是现代化公司制的内在要求。

　　记者：四中全会决定指出，国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济，重要的企业由国家控股。又指出，股权多元化有利于形成规范的公司法人治理结构，除极少数必须由国家垄断经营的企业外，要积极发展多元投资主体的公司。可见，投资主体多元化对国有大中型企业进行规范的公司制改革，有多么重要。那么，我们为什么要积极发展多元投资主体的公司呢？

　　张卓元：1994年以来，国有企业股份制、公司制改革的一个重要经验教训，就是凡是没有形成多元投资主体、转为国有独资公司的，都很容易成为“翻牌”公司，政企无法分开。今后，国有大中型企业在进行公司制改革时，要积极探索通过股份制等形式，吸引和组织更多的民间资本参加，形成多元投资主体。要认识到，即使是需要国有经济控制的关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，也并不都要求国家独资，大部分可以实行国家控股（绝对控股国有股占51%以上，相对控股国有股一般占30%以上），有的可以实行国有资本参股。这样，可以放大国有资本的功能，又能发挥非国有资本的积极作用。

　　改革开放以来，由于实行以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，1997年党的十五大更把以公有制为主体、多种所有制经济共同发展确定为基本经济制度，非国有经济在一些市场化程度比较高的行业和领域迅速发展起来，对整个经济增长的贡献逐渐加大。目前，非国有经济在经济总量中占60%左右，其中非公有制经济在经济总量中占四分之一左右。城乡居民储蓄存款额近6万亿元，手持现金和国债、企业债券等1万多亿元，另有400多亿美元的外汇存款等。而且各种社会调查表明，居民的投资意识和投资意愿正在逐步增强，这也为国有企业改革中吸收非国有资本参加创造了条件。据统计，1998年底，国有控股企业吸纳非国有经济成分的资本为3930.3亿元，较上年增长21%，增长速度很快。

　　为了更好地发挥股东的作用，使各个投资主体有效地相互制约，避免一家大股东说了算，要培育和发展机构投资者，特别是民营机构投资者，如各种投资基金等，以免在股权分散的情况下，众多小股东不起作用和利益受损。同现代公司制度一样，机构投资者的出现是社会分工发展和深化的结果。

　　即使是国有独资公司，也要尽可能实行由多家国有的投资公司等共同持股和交叉持股。上海市等地的实践告诉我们，这样做也有利于不同利益主体之间互相制约，避免重大决策失误；有利于弱化和抵制原来的行政部门对公司生产经营活动的干预，转换企业经营机制；有利于防止“内部人控制”；有利于拓宽融资渠道；等等。

　　记者：四中全会决定提出，要积极探索国有资产管理的有效形式。您认为怎样才能建立有效的国有资产（本）管理、监督和营运体系？

　　张卓元：我国拥有巨大的国有资产。据财政部公布的数字，1998年底，我国国有资产总量达82211亿元，比1997年增长13.8%。其中，经营性国有资产62405亿元，占75.9%；非经营性国有资产19806亿元，占24.1%。我国国有非金融企业为23.8万户，其中大型企业9357户，中型企业3.3万户，小型企业19.5万户；国有独资企业为21.4万户，多元投资主体的国有控股企业为2.4万户。这几年改革的实践告诉我们，国有资产（实为国有资本）如何有效管理，国有资本怎样经营运作，对国有净资产如何进行监督，是国有企业改革进程中碰到的必须解决好的重大问题。

　　目前国有企业普遍存在老板不到位，没有人对国有资本的保值增值负责，国有资本流失严重的问题。几个部门同时管一个国有企业，可是没有一个部门对国有资本负责，出了问题互相推诿。因此，如果不很好地建立有效的国有资本管理、监督和营运体系，国有企业的公司制改革和建立公司法人治理结构就很难迈出实质性步伐。

　　我国实行的是国有资产（实为国有资本）统一所有（由国务院代表国家统一行使所有者职能）、分级管理、授权经营、分工监督的原则。国家对少数大型企业和企业集团授权经营国有资本，这个做法虽然比普遍成立行业性控股公司垄断本行业国有资本的经营好得多，但因试行不久，还有待很好总结经验，使之逐步完善。其中一个大问题就是所有者应如何有效监控这些大型企业和企业集团，没有很好解决。采取派稽察特派员的办法，是有效的，但这主要是外部的事后的监督，仍缺乏内部的过程的监督。

　　到现在为止，授权经营国有资本的大型企业和企业集团只有几十家，而我国国有工商企业20多万家，对这数以万计、十万计的国有企业的国有资本，如何管理、监督和营运，是一个亟待解决的问题。四中全会决定指出，允许和鼓励地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式。这几年，各地也在探索，比较有代表性的是上海和深圳的做法，它们分别建立地方国资委——国有资本经营机构如投资公司、控股公司——企业或公司这三个层次的国有资本管理和营运体系。第一层次，实现政府的社会经济管理职能（这对不同所有制的企业是一视同仁的）同资本所有者职能的分离；第二层，实现国有资本管理监督职能同国有资本经营职能的分离，地方政府将国有资本的经营权以授权方式交给控股公司或投资公司，专门从事国有资本的营运；第三层次，众多的企业或公司，国有投资公司或控股公司通过出资对企业或公司参股或控股，取得所有者权益，实现了出资人最终控制企业同企业作为独立法人依法自主经营、自负盈亏的分离。上海和深圳的做法，已取得一定的成效。但是否适用于其他城市，还要在积累更丰富的实践经验后才能作结论。中国那么大，各地经济发展不平衡，情况千差万别，用一种模式去套往往出问题。各地需从实际出发，积极寻求有效的管理形式。

　　值得注意的是，地方建立的授权经营国有资本的投资公司或控股公司，应是政企分开的、商业性的、以赢利为目的的资本经营公司，不应因袭从原专业局基础上组建的而再保留行政职能。根据上海市的经验，原专业局的行政职能应交给市经委。还有，这些资本经营公司应配合国家调整国有经济的布局和对国有企业进行战略性改组，对属于自己投资或控股、参股的企业，积极引导它们参与资产重组和联合、兼并，有的参加到被授权经营国有资本的大型企业或企业集团中，有的则下放到县到区放开搞活，因而这些公司应是流动性的或过渡性的，不是永久牌的。

　　对国有资本的监督也很重要。这几年国有资本大量流失，说明至今未形成有效监督国有资本不受侵犯和保值增值的机制。看来今后除继续试行稽察特派员制度外，要积极贯彻十五大精神、健全和规范监事会制度，过渡到从体制上、机制上加强对国有企业的监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。

　　如何改革国有资本管理体制，由于实践经验不够，还未形成一个定式，需要各地按照“三个有利于”的原则，大胆试验，积极探索，以便真正解决好国有资本有人或有机构负责和所有者不缺位的问题。

　　记者：四中全会决定指出，公司法人治理结构是公司制的核心，要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。您能否具体谈一下应该建立什么样的法人治理结构。

　　张卓元：这几年的实践表明，国有大中型企业的公司制改革，最重要的环节，是建立和完善公司法人治理结构。公司治理的本质是解决由所有权和控制权相分离而产生的代理问题，因此公司治理结构的核心是处理好作为委托人的股东代表董事会和作为代理人的经理之间的关系，包括董事会如何有效地激励和监督约束经理人员。只要公司法人治理结构建立起来和正常运行了，现代企业制度或现代公司制度也就可以说是建立起来了。

　　我国在对国有企业进行公司制改革中，已注意建立公司法人治理结构。据1998年底统计，在全国两千多家试点企业中，有96.3%的企业成立了董事会，有86.1%的企业成立了监事会，有74.3%的股份有限公司和有限责任公司成立了股东代表大会。存在的主要问题是：董事会不到位，不能很好代表出资者利益；由董事会提名和聘任总经理的比例不高；监事会不能很好发挥监督作用；股东大会形同虚设；对经理人员的激励和约束机制没有形成；等等。

　　股东会或股东大会是公司的最高权力机构。股东会选举董事会。股东会和董事会之间是一种信任托管关系。董事会一旦接受股东会的信任与委托，经营公司的法人财产，就成为公司的法定代表人，成为股东利益的代表。股东投了信任票选举董事会以后，就不再干预公司的管理事务，也不要随意解聘董事。但股东仍有以下权力：按股分红权，审议董事会对重大事项报告包括财务报告时的投票权，在董事玩忽职守不能尽责时的起诉权，股权转让权等。股东会即所有者对公司拥有最终控制权。

　　董事会在公司法人治理结构中处于重要地位。鉴于我国国有企业老板不到位，“内部人控制”相当普遍和严重，需要特别重视和健全董事会制度。

　　董事会是由股东会或股东大会选举产生的。董事会受股东会委托，向股东会负责，对公司的发展目标和重大经营活动作出决策。经济合作与发展组织(OECD)最近提出，公司董事会除了要代表股东的利益以外，还要代表利害相关者——公司员工、债权人、供应商等的利益。这就对董事会提出了更高的要求。在目前中国的条件下，董事会应强调代表出资人的利益。

　　理顺董事会与经理层的职责，是公司法人治理结构的关键。董事会作出的战略决策，要聘任经营者实施，授权经理人员一定范围的决定权，对经理作出的决定进行管理。董事会要与经营者签订经营协议，对经营业绩进行审计、考核和评价，经营者负责组织公司日常生产经营活动，按照经营业绩取得报酬。

　　董事会的人员构成决定着董事会的作用和质量。考虑到目前中国不少公司的首席执行官（总裁、总经理）是由董事兼任的，为使董事会具有独立性，董事会中要有一定比例的外部董事（最好过半数），如大股东（核心股东）或其代表，投资基金和银行的代表。这些外部董事不属于公司的雇员，他们领取的薪水不进入公司的成本，而应从公司利润中支付；或者只领取一定的津贴亦称车马费，表明不是雇佣关系。外部董事同公司雇员（包括内部董事，经理层）不能有亲戚关系，或过去雇员、咨询人员的关系等，以免产生合谋行为。内部董事主要搞营运，外部董事主要搞监管。为了使外部董事真正懂事，最好找那些熟悉公司主要业务，有经验，曾经或正在所谓“关联公司”中担任首席执行官的人参加。还可聘请经济管理、财务、法律专家参加。

　　为了强化董事会对公司的监管，董事会可考虑成立审计、报酬和提名委员会。审计委员会专门对公司财务的审计，包括年度报告和中期报告；报酬委员会主要对内部董事和经理的报酬提出建议，提名委员会则是对董事提出人选。这些专门委员会一般不宜让内部人参加，更不宜由属于公司雇员的人控制，以避免还是内部人说了算。一些市场经济国家的经验证明了这一点。

　　为了增强董事会对股东的责任感，公司董事最好拥有本公司一定数量的股票或股权，如在美国一般认为公司董事拥有至少10万美元的本公司股票，就是属于能增强对股东的责任感的。还有，董事最好都不是领取养老金者，以增强他们对本职工作的责任心。

　　董事长和总经理能否一人兼任？目前看法不一，各国做法也不一致。董事长主要代表股东的利益，而总经理是具体管理公司事务的执行人员。对私营企业来说，兼任并不存在什么障碍，主要看兼任还是分设效率更高。我们看到，日本董事会几乎全部由支薪经理即内部人组成（但在公司陷入财务困难时，主银行将介入，改组董事会，解聘经理人员），美国80%的上市公司董事长与首席执行官一人兼任，与此同时，德国公司的董事长和总经理是分设的。英国70%以上的上市公司的董事长和首席执行官是分设的。中国实践则表明，对国有或国有控股公司来说，董事长与总经理还是分设为好，因为两者兼任常常会诱导“内部人控制”难以纠正所有者或其代表缺位的偏向。因此，四中全会决定指出，对国有企业进行公司制改革，董事长、总经理原则上分设，目的在于实现有效制衡。公司的法人代表只能是董事长，而不能是总经理。

　　重视董事会作用，并不意味着不重视经理层的作用。经理层负责公司营运和日常工作。一个企业搞得好不好，总经理是否有强烈的事业心和责任感，是否熟悉本行业务，是否善于经营管理，至关重大。应建立经理人员市场选聘制度，选聘权归公司董事会，改变由政府部门任命的传统做法，包括改变董事长和总经理“一纸任命”的陈旧做法。要看到，外部市场对经理人员的压力是巨大的，它像一条无情的鞭子，逼迫经理人员努力再努力，搞好公司的生产经营，并真正做到能上能下，能进能出。与此同时，应建立对经营者的激励与约束机制。对业绩好的经营者予以奖励，甚至重奖，如可继续试行经理人员年薪制，持股分红等。另一方面，相应建立必要的约束机制，如对经理人员实行任期经济责任审计等。

　　记者：目前，国有企业在进行规范的公司制改革过程中，特别是在建立法人治理结构时，比较普遍地碰到企业原有的“老三会”，即党委会、工会和职工代表大会应如何对待的问题。据统计，现在80%以上的国有控股公司都按《公司法》办事，治理公司事务；同时，要尽可能同“老三会”相结合，发挥“老三会”的作用。那么，如何才能处理好“新三会”与“老三会”的关系呢？

　　张卓元：四中全会决定对如何处理好“新三会”和“老三会”的关系作出了原则的规定。其中一个重要原则可以概括为双向进入。即在国有独资和国有控股公司中，党委负责人职工代表可以通过法定程序进入董事会，以便形成对重大问题统一决策的机构，所有重大问题在董事会统一决策，不是多头决策。党委成员和职工代表还按法定程序进入监事会，强化监督机制。另一方面，董事会、监事会、经理层及工会中的党员负责人，也可依照党章和有关规定，进入党委会。

　　党委书记和董事长可由一人担任。但董事长、党委书记、总经理一身三任并不可取，因为这样做容易带来无人对国有资本负责和“内部人控制”。有人担心，董事长和党委书记一人兼任，当出现劳资纠纷时，党委书记站在资方立场不合适。这种担心抽象看有一定道理。考虑到这里说的是国有和国有控股公司，劳资关系一般比较融洽，不大可能发展到对立的境地。党委书记代表的资方不是私人资本家，而是体现全国人民利益的国家，这似乎没有什么不妥。

　　监事会作用很重要。实践证明，不少国有和国有控股公司监事会没有很好发挥监督本公司经济活动和财务系统的作用。最近稽察特派员揭露的问题令人触目惊心，表明了这一点。稽察特派员主要是事后监督，要有效地进行过程监督，就要强化监事会的监督功能。要增加外派监事进入监事会，结合由出资人代表机构委派财务总监等一起，加强对公司财务、董事、经理层等的监督，确保国有资本及其权益不受侵犯。还要注意发挥金融市场、产品市场等外部压力对企业的监督作用。

　　“新三会”与“老三会”关系的核心是“新三会”与党委会的关系。目前各地各企业已进行了许多有意义的探索。一种做法是党组织对公司的重大投资和生产经营决策以及人事管理只有建议权，董事会在对重大问题决策过程中要征询党委的意见，但决策由董事会出，董事、监事、经理和党委成员、职工代表经法定程序双向进入。深圳市委原来管100多家国有企业的领导班子，千余名国有企业领导干部，都要经市委常委讨论任命。进行公司制改革后，1996年起，深圳市对原有的国有企业领导人员管理体制进行了重大调整。按照党管干部原则和《公司法》的要求，市委管住、管好大企业领导班子，只管三家资产经营公司、地方金融机构及驻香港深业集团等9家企业的领导班子。其余市属企业领导人员的管理权限下放到资产经营公司，按照下管一级的原则逐级管理，将总经理的任免权真正交给企业的董事会。另一种相似的做法是，凡涉及公司董事会成员和经理人员的任免选拔事项，由公司所在地党委和政府人事部门提出建议，最后按《公司法》程序决策，公司党组织主要起保证监督作用。看来，无论采取哪种做法，最重要的是要按法定程序办事，符合规范的要求。

　　记者：您就党的十五届四中全会决定提出的“对国有大中型企业实行规范的公司制改革，公司制是现代企业制度的一种有效形式，公司法人治理结构是公司制核心”这一问题谈了自己的理解和认识，给我们很多启迪。国有企业的规范的公司制改革和建立公司法人治理结构，是一项复杂的系统工程，除了要靠企业自身的努力外，还要政府和社会为这种改革创造必要的良好的社会经济环境。我们相信，在党的十五届四中全会决定指引下，经过三五年或更长一点时间的努力，中国国有大中型企业的公司制改革和建立法人治理结构，一定会取得实质性进展，实现成功转轨！

作者介绍：胡鸣铎 本刊记者