【试论公务员正常退出机制】现有公务员退出机制

　　【摘要】公务员正常退出机制的建立,是国家改善公务员队伍结构，促进公务员勤政、廉政的重要保证，对于科学合理地管理建设一支高效、廉洁的公务员队伍,将起到极其重大的推动作用。我国公务员正常退出机制由于监督、竞争机制乏力，社会保障体系不健全等问题，亟需寻找有效的路径。
　　【关键词】公务员;正常退出;机制
　　
　　中共中央于2008年6月印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012 年工作规划》中提出，要建立公务员正常退出机制。紧接着，人力资源和社会保障部下发的《关于印发〈国家公务员局2008 年下半年工作要点〉的通知》中指出，国家公务员局正在加快《公务员法》配套法规政策的制定进程，特别提到要"研究建立公务员交流与正常退出机制"。昔日被视为"铁饭碗"的公务员将建立正常退出机制。一时间，公务员正常退出问题成了人们的热门话题，同时，在公务员队伍中也萌动了一种危机感，即守着"铁饭碗"、平平稳稳过几十年的生活行将结束。
　　建立公务员正常退出机制, 其中的"正常"二字非常值得关注。目前已退出公务员队伍的人, 大多是有问题、犯错误, 或者"下海"经商者。"有问题、犯错误"的"退出"不是"以程序和制度的正常运行为条件"而退出的，属于非正常退出。中央拟建立的公务员正常退出机制, 不仅为了预防腐败, 更主要是为了完善干部选拔任用制度, 通过民主、公开、竞争、择优, 形成干部选拔任用科学机制, 实现公务员"退出"的常态化和正常化。笔者认为建立公务员正常退出机制，最关键的环节在于,如何参照法治发达国家的经验,合理确定公务员群体所享有待遇保障的"特殊性",使之既能保证公务员群体应有的职业尊严和履职效能,又不至于成为建立公务员正常退出机制的障碍，进而促进社会整体人力资源配置进一步优化的公务员退出。单纯依靠调整"不胜任现职"公务员并不能从根本上建立起公务员上下有据、进出有序的正常退出机制。因此, 我们应把改革的着力点转向胜任现职即"称职"的公务员如何通过制度化的形式"退出"的问题上。
　　我国公务员制度实行十多年来,考试录用、交流、培训等机制逐渐建立起来,并取得了显著成效,但退出机制建设相对滞后和不完善，只能进不能出、只能上不能下的矛盾相当突出。造成这种结果的原因是多方面的, 归纳起来,大致有以下几点:
　　１．对退出行为缺乏正确的认识与评价
　　几千年来, 中国社会形成了根深蒂固的"官本位"的社会身份认知。不少人把投身于国家行政机关和成为国家干部作为一生最大的追求, 把当官作为衡量事业成就和人生价值的唯一标准。公务员一旦失去现职,各种待遇将会失去,心理上也会出现失落感, 而且会引起人们的种种猜度, 降低了其拥有的社会地位和名声。这种思维定势和舆论氛围, 给公务员特别是干部正常退出带来了相当的阻力。
　　２．公务员的社会保障制度没有完全建立
　　我国现行的公务员保障制度基本上沿袭了计划经济时期的保障模式,即实行的是"国家保障"制度,其职业发展、工资福利、退休养老等通常都有较为完备的保障体系。这种保障模式,与现代市场经济体制的需要是不相适应的。公务员社会保障体制改革的滞后, 给公务员退出机制的建立和完善造成了巨大的阻力, 制约了公务员辞职、辞退、开除等制度的有效运转。
　　３．公务员绩效考核制度不完善
　　有效的考核制度是建立正常的公务员退出机制的前提。我国公务员绩效考核主要存在着以下两个问题：第一，绩效考核指标效率低。现行的公务员考核制度中规定的"德、能、勤、绩、廉"五项标准，都只有原则性的规定，绩效评估标准过于笼统，很难对公务员做定量的评估，评估结果不能为公务员退出机制提供科学的依据。第二，考核评估方式单一，重定性评估轻定量评价。现行公务员评估方式与公务员绩效管理的专业性不匹配，造成绩效管理评估主体与评估客体之间沟通不畅。
　　４．公务员退出渠道不畅
　　随着我国经济体制改革和行政管理体制改革的不断深化, 政企分开、政事分离逐步到位, 经济成分多元化, 就业方式多样化, 而，"由市场机制来实现人才合理流动的局面尚未形成，市场这只"看不见"的手在人才资源配置方面的基础性作用没有发挥出来，政府机关工作人员之间相互交流的传统渠道日益狭窄，新的交流渠道又没有形成，这在客观上导致了公务员正常退出的不便。
　　其实, 近些年来, 虽然中央没有对建立公务员正常退出机制方面作出明确的规定, 但是各地政府已经在实践中积极探索，如浙江苍南的离岗退养, 辽宁、山西的带薪下海, 湖北武汉的辞职补偿等。尽管这些措施争议颇多, 但为今后建立公务员正常退出机制提供了借鉴。综观各地探索实践的基础上, 笔者认为, 建立公务员正常退出机制, 应从以下几方面入手。
　　４．１营造宽松的"退出"环境，完善"退出"配套措施
　　一是转变公务员的职业观念，适当缩小公务员与其它职业的工资福利待遇方面的差距，在大力推进市场经济建设的基础上创造更多更好的就业岗位，对公务员的流动具有一定的积极意义。二是尽快建立公务员再就业保障制度。一方面要提供公务员再就业的基本生活保障，建立失业保险制度，解决在待业状态下的生活问题。另一方面要通过职业培训实现其再就业，使公务员有新的知识技能在新的岗位上发挥作用。三是加快公务员保障体系社会化进程。要变单位保障、国家保障为社会保障，采用社会统筹与个人帐户相结合的养老保险基金积累模式，使公务员"退出"后在社会保障方面能有有效的衔接。
　　４．２改革公务员管理方式，建立公务员硬性淘汰制度
　　我国一些地方政府在公务员管理方式上推出了一些新的举措，比如"末位淘汰制度"和"政府雇员制度"，现在的问题是如何将这些有益的尝试制度化、规范化。首先，逐步加大公务员聘任制的力度。这种新的政府人事管理模式，对传统的公务员管理模式带来了巨大的冲击，但却有效保持了公务员队伍的流动性和竞争力，赋予了公务员和行政机关更多的选择自由, 可以形成机关内部市场化的用人机制。我国一些地方政府已经在探索实行聘用制公务员，虽然范围还很小，主要是专业技术类岗位，但扩大聘用制公务员的比重确实值得我们期待。我们应该逐步加大公务员聘任的力度, 使其实实在在地起到革弊立新之效。其次，改革公务员考核制度，引进第三方"话语权"。要确立一套以工作实绩为核心的考核指标体系, 量化考核细则,细化评价标准, 实施分类考核, 建立常规的平时业绩考核制度, 对公务员平时的工作能力、工作绩效、工作失误建立档案。建立公务员考核制度，既要建立行政问责制度，转变问责方式，深化问责对象，扩展问责范围和领域，又要扩大第三方"话语权"，加强新闻媒介和公众对公务员的监督与评判。在此基础上, 认真对待和兑现考核结果, 使其真正地与辞退等制度相结合, 达到考核的目的, 保障公务员合法、有序地退出公务员队伍。
　　笔者认为，要建立健全公务员正常退出机制，政府一方面要拓宽退出路径，改革公务员管理体制，另一方面还应加大对退出公务员申诉控告制度的建设力度，以保障退出公务员的合法权利，保障公务员退出的公平性。通过建立专门的管理机构，和一支高素质、高效率的专业工作人员队伍，以提高其解决公务员申诉控告案件的能力，从而切实维护退出公务员的合法权益，保证公务员退出的公平性，拓宽公务员的出口。■
　　
　　【参考文献】
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