公共物品和公共服务的供给模式 我国公共服务领域的多元供给模式研究

　　摘要：我国公共服务领域的供给效率问题一直备受关注，在对比公共部门、私人营利性部门以及非营利性部门各自供给特点的基础上，文章构建了平行关系、协作型、扶助型这三种多元供给模式，并阐述了各自的适用环境及模式特点，为深化我国公共服务供给模式改革提出了相应的政策建议。
　　关键词：公共服务；多元化供给；供给模式；效率
　　公共服务作为一种准公共产品，既可以由公共部门提供，也可以由营利性部门或非营利部门提供，还可以由多个供给主体联合提供。纵观我国，改革开放三十多年来，虽然公共服务供给主体也逐渐呈现出多元化的趋势，但是总体来看，国有企、事业单位主导公共服务供给的基本状况并没有根本改变。探讨适用于我国国情的多元化公共服务供给模式，对于推动市场经济改革、改善国民福利具有重要意义。
　　一、 相关研究综述
　　作为供给主体，公共部门、营利性部门及非营利性部门（后两者常被统称为私人部门）这三种组织形式面临不同的约束条件和激励条件，进而生产成本和交易成本也不同。Ferris和Graddy（1994）指出，没有哪一种组织形式在有效供给公共服务方面是完全占优的，不同的组织形式在交易成本和生产成本之间存在不同的取舍关系。对比上述组织形式：私人部门在利润激励和投入灵活性方面较易实现，因而具有一定的生产效率优势；公共部门和非营利性部门由于利益动机缺失，其投机行为会减少，因此这两种供给主体通常可以有效降低其交易成本（Ferris & Graddy，1994）；在某种程度上非营利性部门能够解决公共部门垄断时存在的一些效率问题，但由此引发的是使用公共资金的民主合意性问题（Liebman，1984）。在购买者较难与供给者达成合约的领域或者具有公共产品成分的服务领域（如儿童救助、医疗、教育、养老院等），非营利性部门更能体现出其供给效率性，因为除了金钱激励之外，非营利性企业比营利性企业能够更有效地激励员工（Francois，2003）。
　　鉴于上述三类供给主体各自的局限性，从上世纪90年代后期至今，欧美等国开始积极探讨多元化的公共服务供给模式，并已形成了一些基本共识：公私部门共同供给优于单一的公共供给或者私人供给，且在公私共同供给的情况下，供给规模要高于单一供给机制下的规模（Epple & Romano，1996；Gouveia，1997；Rosenau，2000）。公私合作机制（public-private partnership，简称PPPs）逐渐在欧美等国得到广泛应用。在该机制下，公私部门共同分担风险，共同生产、共同获益，两类供给主体之间存在两方面的关系：一是财务关系，公共和私人部门作为参与者，其资金是如何进入的；二是公共和私人参与者如何通过这一模式紧密联系并共同发挥作用（Hodge & Greve，2000）。
　　以探讨组织之间政策协调问题的"网络管理"理论为公私部门之间的深入合作提供了思路。在这一管理模式下，政府部门可以扮演四种不同的角色：第一种是将政府的想法和目标强加给其他社会参与者；第二种是和其他的公共、准公共以及私人部门一起合作参与提供公共服务和政策制定；第三种是扮演过程管理经理的角色，协调公共服务供给中其他主体的参与，帮助解决问题并且实现目标；第四种，政府是公共服务网络的构建者（Klijn & Koppenjan，2000）。Grout（2003）进一步指出，管理模式的变革，有助于激发参与者的积极性进而提高效率，政府也就能够以低于公共供给的成本向公众提供公共服务。
　　尽管公私合作机制能够最大化利润和社会收益的线性组合，但这一机制并非完美，可能会抑制降低成本的创新行为而且委托者可能对于降低供给成本、增加社会收益的创新行为并不感兴趣（Bennett & Iossa，2006）。同时，在管理控制公共资金的财政风险方面，仍需强有力的制度支持（Budina，Brixi & Irwin，2007）。
　　在我国，一方面，处于软预算约束和垄断地位的国有企业是公共服务的主要供给者，而其效率低下已是共识（林毅夫、李志赟，2004；刘小玄，2004等）；另一方面，长期以来在教育、医疗等领域民营企业或非政府机构面临着严格的进入壁垒，公共部门的垄断地位较难动摇（刘小玄、赵农，2007）。刘瑞明、石磊（2010）更是指出国有企业除自身效率缺失之外还存在其他效率缺失，国有企业的效率损失会对整个经济造成“增长拖累”。由此可见，积极探讨我国公共服务领域的多元供给模式，对于改善单一公共供给的低效率、促进经济效率、改善消费者福利和提高公共资金使用效率具有较强的现实意义。
　　二、 创新公共服务多元化供给管理模式的三种设想
　　基于Moos和Miller（1981）对公私两类医疗供给主体之间关系的分类以及网络管理理论中政府的角色定位，这里结合我国的现实制度约束及企业特点，讨论国有企业、私人营利性企业和非营利性企业这三类供给主体间可行的关系模式，进而探讨不同合作关系下的供给效率和社会福利状况。
　　1． 平行关系模式：三类供给主体在市场上独立运行，拥有各自的供给体系，不存在内在联系。基于完全竞争和垄断两种市场状态讨论如下：
　　（1）完全竞争状态。当企业数量足够多达到完全竞争的市场状态时，企业能够各自实现生产的最优效率，从而达到市场最优供给效率。当产生竞争均衡时，价格等于边际成本等于边际收益，社会总福利实现最大化。当价格小于其平均可变成本时：私人营利性企业将选择退出市场；国有企业和非营利性企业具有一定的外部制度优势，得以继续维持经营。在相同努力程度和相同产出水平的条件下，私人营利性企业对市场价格的承受能力更强，能够在更低的价格水平上维持生产，体现的是私人营利性企业的内部制度优势。
　　（2）垄断状态。就生产效率而言，与完全竞争的市场均衡相比，垄断状态下的产量水平更低，价格水平更高。在此重点讨论两种垄断情形：价格领先和数量领先的寡头垄断状态，这两种情形与我国的现实比较接近，国有企业处于领导者地位。若不考虑企业间的效率差异，基于瓦里安（1997）的推导思路，当企业的价格反应曲线都向上倾斜时，均衡状态中作为价格追随者的私人营利性企业和非营利性企业能够获得更高的利润；当价格反应曲线都向下倾斜时，作为价格领导者的国有企业可以获得更高的利润；且作为数量领导者的国有企业的利润往往不低于追随者企业的利润。