社会管理创新背景下深化社会组织环保参与的研究|环保社会组织

　　摘 要：社会管理创新为深化社会组织对环境治理的参与创造了前所未有的体制环境。要在中国特色的社会管理创新背景下，将社会组织环保参与成功地推向纵深，就必须顺应这种体制环境的主要特点，坚持党的领导和扩大公众参与的统一，坚持政府在公共事务治理中的主导地位保持不变。适合中国国情的深化社会组织环保参与的基本思路包括:在环境治理方面建立“参与-回应”型行政体制，选择政府最关切的环境问题作为合作突破口，构建社会组织与其他主体相互制衡的体系。此外，应采取若干重点举措，完善社会组织参与环保相关行政决策的程序设计，促进“政府-环保组织-社区组织”合作和“政府-行业协会”合作，并建立环保组织孵化器。
　　关键词：社会管理创新；社会组织；环境治理
　　中图分类号：X32.022 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)08-0078-09
　　随着经济社会发展带来的环境压力越来越大，环境问题越来越复杂，人民群众对环境质量的要求越来越高，单纯依赖政府的环境管理模式正逐渐变得力不从心。政府需要和其他实体合作，共同建立一个更强有力的环境治理体系，这已成为众多学者和官员的共识。在这一体系中，社会组织（即第三部门，包括非政府组织、社区组织等）的作用不可或缺。但是，“政府-社会组织”合作只有在社会组织发育比较健全的体制背景下，才有可能性。反之，社会组织的不健全正是长久以来，关于第三部门或公众参与环保的理论、观点、建议层出不穷，在实践中却举步维艰、难有进展的根本原因所在。而近年来，从中央到地方各省区市高度重视、积极推进社会管理创新：一方面为政府与社会组织等合作建立更强大的环境治理体系，创造了良好的体制环境；另一方面也决定了，社会组织参与环境治理的进程必须顺应这一体制环境的主要特点，才能成功地向纵深推进。关于抓住社会管理创新带来的机遇，深化社会组织对环境治理参与的基本思路和重点举措等问题，本文展开了初步研究。
　　一、“政府-社会组织”合作是增强环境治理能力的必然选择
　　(一)出于动员社会资源，提高治理效率的需要
　　面对日益复杂的社会问题（如环境问题），政府能力的局限性凸显出来，动员社会组织的力量，整合双方的各自优势，共同治理环境等问题，成为一种必然趋势。而且，公众和企业以社会组织为中介参与环境治理，还是参与式民主和协商民主在环境管理领域的体现。
　　根据治理理论的观点，在现代社会，用于实施有效的公共管理所需的资源弥散地分布于各种社会主体之中。面对复杂的社会问题（如环境问题），政府已经很难单独依靠自身力量应对挑战，而是需要与社会组织、企业、专家学者、普通民众等其他主体合作，动员分散的社会资源，释放其他社会主体参与公共管理的巨大潜力，在多元、持续、互赖的集体行动中解决庞杂、专业、分割的政策问题，这就是从“统治”走向“治理”[注： 易志斌、马晓明：《多中心合作治理模式与城市管理发展方向》，《城市问题》2009年第3期。]。
　　政府的弱点在于科层制管理体系存在较严重的委托-代理问题、回应能力较弱、竞争压力缺乏和碎片化问题；政府通过授权和购买服务等方式，将一部分公共管理职能转移给社会组织，能够克服科层制的弊病以提高效率。20世纪80年代以后，全球公共管理领域发生了两场大的革命性运动——新公共管理运动和治理运动，其主要特征之一就是引入社会组织（包括社区组织）作为公共服务的提供者[注：［美］戴维?奥斯本、彼德?普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣等译，中国人民大学出版社2002年版，第23－45页。]。政府通过向基层和社会组织放权，将特定的公共管理职能转移给它们，这样可以减少决策层级，缓解委托-代理问题，提高反应的灵敏度；民众有了多样化的公共服务提供者可以选择，也就引入了竞争机制。
　　政府和社会组织的合作能够在不同情境下发挥双方各自的长处。根据交易成本经济学，治理不同环境事务的交易成本是不同的，因此适用不同的治理机制。在交易成本低、中、高三种情境中，基于产权理论的市场治理模式（如排污权交易）、基于公民社会的自组织治理模式（如社区环境事务自主治理）、基于政府主导的强制性治理模式（如庇古税、环境标准）分别是效率最高的治理机制[注：［美］埃莉诺?奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，余逊达等译，上海三联书店2000年版，第1－21页。]。政府和社会组织合作建立的、更为完整的环境治理体系，能够整合双方各自的优势，以应对多样化的环境问题。
　　而且，让公众和企业以社会组织为纽带，参与环境政策制订，也是参与式民主和协商民主在环境管理领域的体现。这是环境正义（尤其是程序正义）的重要保障，有助于公平解决围绕环境问题的利益群体间冲突[注：卓光俊、杨天红：《环境公众参与制度的正当性及制度价值分析》，《吉林大学学报》（社会科学版）2011年第4期。]。此外，在实现公众和企业环境权利的过程中，政府还能够广泛凝聚各方智慧和共识，提高政策质量，减少政策执行中的阻力。
　　(二)组织化的公众参与，才能构成有效制衡体系
　　需要特别说明的是，为什么仅仅是“政府-企业”合作、“政府-民众”合作或“政府-企业-民众合作”不足以构成一个高效的环境治理体系，而必须引入社会组织的力量？
　　毫无疑问，至少要有三个主体才能构成一个完整、稳定的制衡体系，社会组织若缺位，企业和环保部门则缺乏有效监督。企业本身是污染排放者和环境监管对象，在没有其他监督者约束的情况下，企业积极与政府合作、履行环境责任的动力是不足的。近年来，一部分先进企业主动履行社会责任、披露社会责任报告，这与“全球报告倡议”（GRI）等组织经年累月的推动是分不开的。环保部门负有监督企业的职责，但如果没有来自社会组织等的外部监督，则很难杜绝其作为不力，甚至地方政府可能会为了经济发展而“亲商”、限制环境执法部门的行动能力[注：李万新：《中国的环境监管与治理——理念、承诺、能力和赋权》，《公共行政评论》2008年第5期。]。