论政府政策的公共性 人口政策

　　【摘要】公共政策，即公共权威机构为有效管理社会公共事务，合理分配公共利益，在一定时期内指导和规范人们行为的行动准则，是政策的一种。他是用来处理或解决公共问题或公共目标的，是为"公共"而制定的政策，因此公共性是其本质特征。公共政策是政策的一种，其与一般政策的区别就在于其会共性，但是我国公共政策的这种公共性并没有得到很好的体现，甚至在多个层面都有缺失。如何实现这种公共性的回归，需要我们从体制及会民社会的培育等几个方面加以努力。
　　【关键词】公共政策;公共性;缺失;防治
　　
　　政府的公共性是一个比较复杂的概念,它首先表现在其合法性上。那么,政府的政策是否会自然而然地符合公众的利益呢?我们的政府是"为人民服务"的,似乎政府的公共性是不成问题的。但实际上,在现实生活中有许多因素在制约着政府的公共性,使之不能很好地体现,甚至产生重大的扭曲,使政府的政策远离公众的利益,从而使政府的公共性成为人们十分关注的问题。那么,究竟是一些什么样的因素在制约着政府的公共性呢?为此我们必须首先考察一下政府行政行为的动力问题。
　　1.政府行政行为的动力
　　政府的政策是靠其各个职能部门或单位来贯彻的,因此政府的公共性也是靠这些部门或单位的行政行为来保证的。一切都取决于政府行政行为的动力。那么政府行政行为的动力来源有哪些呢?一般地说有如下几个方面:第一是来自对上级的责任;第二是来自行政伦理;第三是来自人民及其代表机关的监督;第四是来自法律和制度的规范与惩罚;第五是来自传统文化的影响;第六是来自意识形态;第七是来自部门或单位的特殊利益即小团体利益。
　　来自人民及其代表机关的监督也可以成为保持政府公共性的动力。这就涉及行政权力的他律问题了。因为根据人民主权原则,各级政府的权力是由各级人民代表机关授予的,因此,行政权力必须直接地向人民代表机关负责。这样一种基本关系就决定了各级政府工作的方向和动力。但是由于目前人民代表机关的作用还很不理想,由于缺乏一个法治的环境,由于政府与市场的关系还处于不断调整的时期等等原因,使得和人民代表机关相比,行政权力过强,其自由裁量权也过大。因而,实际上行政权力具有强烈的摆脱人民代表机关监督的倾向。这就使各级政府来自人民代表机关监督的动力大为降低。
　　来自传统文化的影响也可以在某种程度上对各级政府的公共性起一定的作用。这就是指传统文化中的民本思想。因此当官犹如民之父母,应当为民做主。所谓为官一任,造福一方。这些思想对各级地方官员往往也能有一定的影响,使他们在做一件事的时候,不得不多少考虑一下是否对得起老百姓,也就是公共性的问题。当然,这种动力是很有限的,它往往成为一些官员们自我标榜和自我辩护的口头禅。
　　来自政府各个部门或单位的特殊利益即小团体利益是目前各级政府的行政行为的巨大动力,然而这种动力并不是实现、保持政府公共性的动力,相反却是排斥、反对、远离政府公共性的动力。也就是说是一种负面的动力。由于政府部门或单位的特殊利益即小团体利益,能以合法的名义来扭曲政府的公共性,因此更应该引起人们的重视。这种情况无论在中央政府还是在地方政府都存在,但以地方政府为甚。
　　2.政府部门或单位的小团体利益的产生
　　政府部门或单位的小团体利益的产生是我国在改革开放以来社会利益结构发生深刻变化的结果。我也曾专门分析过在政府部门工作的人们面对体制内外收入的巨大差异而产生的利益丧失感,以及由此所引起的将权力转化为利益资源的行为。但那里讲的主要是指个人行为。这种个人行为是产生权钱交易式的政治腐败的直接原因。但是,当一个部门或一个单位去这样做的时候,却变得冠冕堂皇了。因为它可以合法地以维护国家利益的名义去做因此,这种行为不但能得到部门内部的成员的拥护,而且可以得到上级领导的同意和支持。
　　部门或单位小团体利益的结构,我过去曾做过分析，分为三个层次:
　　第一是作为一个具体部门或单位的特殊利益。作为一个具体的国家机关,它的惟一的任务就是贯彻国家的政策,因此它应该只有一种身份、一种角色,就是国家利益的代表者。在国家政策的执行中所发生的上有政策、下有对策的情况,主要就是小团体的利益在作怪。在行政权力行使的过程中之所以会发生权力滥用的现象,主要的就是因为国家的政策和各单位、各部门、各地区这些机关的小团体利益发生了矛盾,使它们有可能丧失某些权力和利益的缘故。
　　第二是作为一个部门或单位的主要领导人的个人利益(可以是一个人,也可以是几个人)。在一个部门或单位中,领导层或领导人的个人利益的存在也是一个不争的事实。它也是构成一个部门或单位中与国家利益对立的特殊利益的重要内容。作为一个部门或单位的领导人,他们不仅充当着国家利益代表者的角色和小团体利益代表者的角色,而且充当他们个人利益代表者的角色。
　　第三是作为一个部门或单位中每个成员的个人利益。这方面的利益和整个部门或单位的利益还是有区别的。作为个人,虽然也能从小团体的整体利益中获益,但却不会满足或满意于实际分配到自己名下的那份利益。因此,作为小团体中的个人,它们仍然有利用自己手中的权力去换取额外利益的动机。从而便产生了各种形式的钱权交易。
　　这三个层次的利益在维护部门利益上具有共同性,但也有矛盾。由于领导者或领导层掌握着内部的权力,因此他们的利益总是被置于首要地位的。因此,部门或单位内部利益分配的矛盾,主要是领导层的利益与其成员个人利益的矛盾。这种矛盾虽然会造成部门或单位内部的不和谐,但一般却不会影响他们在维护和扩大部门或单位利益问题上的共同性。
　　3.部门或单位的小团体利益对
　　各级政府公共性的影响部门或单位的小团体利益对社会具有很大的消极作用:
　　它是造成社会利益分化的重要根源,它迅速地扩大了原有的利益分化的范围和程度。中国大陆改革开放之后,随着一部分人先富起来,社会便开始了利益分化。但这种利益分化基本上还是良性的分化。一些掌握着巨大经济权力的部门或单位便依靠它们对权力的垄断而迅速地暴富起来。这种状况极大地加剧了社会的利益分化,使贫富差距的范围和程度迅速地扩大。而一系列的矛盾和社会问题便由而生。
　　它是造成国家财富流失的主要原因。利用对于巨大的经济权力的垄断而使自己的部门或单位富起来,这一过程本身就是对国家财富的攫取。再加上一些部门或单位的领导人还额外地运用其他手段攫取国家财富等等,使得国家的巨额财富不断地流入小团体或私人的腰包。正是这些大大小小的分利集团和分利者,将来很可能会葬送中国的现代化。
　　4.增强各级政府政策公共性的对策
　　面对部门利益的巨大消极作用,应该怎么办呢?我们知道,部门利益这个怪物一旦产生,它便成为一种巨大而可怕的力量。因为它背靠国家权力,又受着利益的强烈驱使。目前在我们的社会中还找不到一种力量可以与它势均力敌,更谈不上战胜它了。在今后的若干年内,它还会相当地猖狂和肆虐。当然,它也不是无敌的。抑制它的根本性因素来自人民的自下而上的制约力量,也就是来自民主的发展,但这对中国来说不是短时期能够解决的。
　　最后我认为，就我国目前的情况来看，政府作为一个既得利益者，他掌握着公共权力，我们的要求就不能被动的期盼他主动加以完成，虽然是有可能，但是效果和期限都会大打折扣，所以我觉得只有培育出公民社会，让公众力量与政府间形成一种制衡状态，公众主动参与，追求，才能使公共利益在最大程度上得以实现。■