[论衢州市低丘缓坡土地经济开发现状与前景]丽水高溪低丘缓坡开发

　　摘　要：近几年来，土地资源的供应与使用格局正发生着巨大的变化。如今的变化已逐渐形成一种分化的局面，即紧张与闲置并存。十七届五中全会提出的节约优先战略，提出“坚持各类建设少占地不占地或少占耕地，以较少土地资源消耗支撑更大规模经济增长”的要求。浙江省有着大量的低丘缓坡土地，因此浙江成为国土资源部低丘缓坡未利用土地开发利用试点的第一个批复试点省。衢州作为浙江的重点低丘缓坡试点，笔者着重从其土地资源情况开发现状、国家政策、金融政策等方面来分析其低丘缓坡土地开发的不足，并就今后趋势与开发模式提出相关策略。
　　关键词：衢州；低丘缓坡；现状；策略
　　低丘缓坡其实就是低矮小的丘陵，一般指海拔300米以下，坡度5°-25°之间的丘陵地带（见图1）。开发利用低丘缓坡实际是在转变过去的用地观念，走可持续发展之路。七山一水二分田，是浙江自然地理的特点。在当前工业化、城镇化和农业现代化同步推进的大背景下，土地资源需求的刚性增长和供给量的刚性制约出现了两难局面。浙江人均耕地仅为０．５５亩，不到全国人均耕地面积的一半，土地后备资源又严重不足。因此，人们把目光投向了低丘缓坡的综合开发利用。
　　浙江是国土资源部第一个批复的低丘缓坡未利用土地开发利用试点省，同时国土资源部在深入调研的基础上，将衢州地区列入低丘缓坡综合开发利用试点区。衢州市作为浙江低丘缓坡开发的重要试点城市，境内平原占15% ，丘陵占36%，山地占49%，其中水利和土层等自然条件好、坡度比较平缓的地块，完全可以开发成耕地，划为基本农田，用来解决耕地占补平衡和基本农田补划问题。有相当一部分在城镇或开发区的周边地区，其中大多数属于林地或未利用地，可以直接开发转为非农建设用地，这不仅能够较好地解决土地供需缺口问题，而且有利于土地的可持续利用。
　　为贯彻十七届五中全会提出的节约优先战略，进一步落实“坚持各类建设少占地不占地或少占耕地，以较少土地资源消耗支撑更大规模经济增长”的要求，是有效破解当前“两难”局面的有限途径，是一次新制度的有效供给和尝试，因此，衢州市科学开发和合理利用低丘缓坡，拓展土地开发利用内涵空间，挖掘土地开发利用潜力，提高综合利用效能，成为实现耕地占补平衡的重要措施。
　　一　当前衢州市低丘缓坡经济开发存在的不足
　　衢州市位于浙江西部，钱塘江上游，全市总面积8849.72平方公里，其中山地占49%，丘陵占36.4%，低丘缓坡土地资源非常丰富。2006年以来，衢州市按照《浙江省人民政府关于推进低丘缓坡土地综合开发利用工作的通知》，积极探索低丘缓坡土地开发渠道，已完成低丘缓坡造地1.9万亩，切实缓解了土地资源紧张的局面。但目前，衢州市低丘缓坡土地开发利用仍存在一定不足，笔者认为，主要有以下几点：
　　（1）政府方面的原因分析
　　1.地方政府缺乏长远的发展眼光
　　由于过度关注经济增长，在缺乏足够的认识的情况下，片面发展繁华地区、高端产业成为各地区政府的共识。GDP的高低成为衡量地区经济发达与否的指标，造成了大量土地的闲置和浪费。随着经济的发展，证明这种纯粹追求量的GDP增长的观念被证明是不科学的，正是这种唯GDP增长的政绩观导致在土地利用上以繁华地区为主，缺乏综合利用；追求数量和规模增长的传统发展观念使得各地方政府互相攀比，盲目引进外资扩地建厂，良好的土地竞争激烈，而低丘缓坡地段则无人问津的局面，形成了粗放型、低效型的土地利用模式。事实证明，这种发展模式只是短期的发展，忽略了可持续发展。
　　2. 政府营造的环境机制与政策不完善
　　衢州市开发区规划面积26.5平方公里，现有各类企业800多家。主导产业为金属制品、机械、纺织、食品加工、电气、橡胶塑料制品业等六个行业，但技术性、高资金投入的企业比例较小。为什么很多技术密集、资金密集型的中小型企业偏向于到温州、宁波等地发展而不是衢州呢？很明显，这个与政府提供的创业环境有莫大的关系。温州一带具有中小企业适宜的成长环境：人力成本低，经营条件成熟，政府扶持力度大。浙江的政府部门对这些地段采取多种措施不断完善企业创业环境。而目前衢州市政府虽然每年安排500万资金用于低丘缓坡土地开发，但真正用于开发利用的资金仍很少，今后低丘缓坡开发的主战场将向难度大、成本高的区域转移，现有资金更加紧张。
　　（2）传统认识的禁锢
　　由于衢州市80%的低丘缓坡土地为林地，已经成包给个人，个别地区急于求“量”，开发时忽视了政策补偿等问题，加之传统认识，不顾长远利益，一旦损害了农民的利益就会遭到阻挠，造成一定社会问题。人们所关注的往往是见效快、容易创收的项目，如工商业，政策优惠、生意好做，而投资者们从没想到要在低丘缓坡、土壤贫瘠、交通不便的地区发展。而且，在目前已开发的低丘缓坡土地，开发展一味的进行开发，希望尽快获得经济收益，而忽视了对其的保护。
　　（3）专业人才明显缺乏
　　改变粗放型的土地利用模式，实现产业结构优化升级，这些词汇已经多次纳入中央政府工作报告文件。但目前依然存在着以土地资源和人力资源投入的粗放式经营模式，低丘缓坡地带往往用来做仓库甚至废品集中地。除了政策倾斜导向，至今，还看不到具体的人才投入和利用计划。而对于提高经济效益所必备的重要因素，专业技术人才，低丘缓坡区域就更没有优势。
　　（4）其它因素的影响
　　在追求高速经济发展的另一方面，忽略了部分地区的可持续发展，必然出现了一系列环境与土地资源问题。虽然，我国并没有对外低丘缓坡土地设立环境标准和使用条件，而且相关法律并没有对低丘缓坡有关的行为给予了明确的规定。但是许多人员依然利用我国法律体制不健全，利用环境管理，政策管理的漏洞，利用当地政府急于发展经济的心理，不断地向低丘缓坡地区转移污染型产品的生产技术和设备，甚至堆放废料、垃圾，致使低丘缓坡不但没有充分合理利用，反而对其环境造成了恶劣的影响。改革开放三十年后的今天，土地资源的使用应该以可持续发展的理念为指导，将资源环境放到更重要的位置上。对于目前来说，很多低丘缓坡地带依然缺乏符合科学发展观的环境管制政策，而环境管制执法力度不足，进一步导致了土地资源浪费和地区环境恶化。