我国PM2.5标准的权力考问及其启示_权力与荣耀土豪职业

　　摘 要：PM2.5标准在当今社会的兴起实属法治发展的必然。从PM2.5标准地方化的趋势来看，围绕其出台和监测主体又会衍生不同的问题，因此，有必要先行解决其相关权力的归属，其中又涉及立法的路径、标准决策权与执行权的分离以及法治保障渠道的融入等。围绕此项工作的有关制度的确立必须依照法治规律，合理配置权力，同时应开阔视野，坚持借鉴他人经验与因地制宜相结合，为实现环境保护目标创造必要的条件。
　　关键词：环境保护；PM2.5标准；权力；法治保障
　　中图分类号：X-012 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）08-0091-03
　　一、引言
　　作为表象，目前频繁见诸媒体报端的PM2.5标准，实际是法治社会发展的必然。环境保护被作为国家目标相继写进各国宪法之中，社会法治国的定位也由此发展成为“环境国”，“人文”、“人本”特色彰显其中，与此伴生甚至先于其发生的权利意识演变乃至蓬勃亦不待言。作为第三代人权（集体人权）的典型代表，兴起于20世纪中后期的环境权对PM2.5标准的终极生成也可谓“功不可没”。分析PM2.5的控制途径，对于治理城市污染的近期目标和长远目标均有积极意义。[1]从国际视野看，加拿大1998年吸纳了PM2.5浓度参考值，澳大利亚2003年将PM2.5纳入环境空气质量标准中并设定日均和年均值，世界卫生组织2005年将PM2.5纳入空气质量准则（Air Quality Guidelines),美国也在2006年纳入该项标准，欧盟2008年发布指令规定PM2.5至2010年的限值。但是围绕呼之欲出的我国PM2.5标准，到底有哪些法律问题必须先期得到解决，值得探讨。
　　二、PM2.5标准的中国式权力考问
　　1.对地方PM2.5标准出台的追问。目前，我国一些地方跃跃欲试，要在国家出台相应的PM2.5标准前“先下手为强”。学术界从人类健康权等角度也在积极呼吁。[2]那么，在国家标准尚未出台的当前，先将地方标准呈于其前或“上”是否合适？尤其是对我们单一制国家机构形式下的立法模式而言。根据1989年施行的《环境保护法》第10条的规定，“省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。”从本质上看，同国家标准化委员会发布的其他国家标准相若，作为贯彻法律规范的重要手段和技术支撑，环保标准也是一种重大的国家决策或曰“准法”。[3]实际上，现阶段我们在处理国家立法与地方立法先后关系的问题上面，如果不是涉及法律保留（即某些领域必须制定法律）的事项，都可以由地方立法“先入为主”，这也恰符合《立法法》第64条之精神，即除法律保留事项外，“其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”基于此，PM2.5标准目前遍地开花，各地竞相制定的局面合法合理。
　　2.对PM2.5标准的监测必由试点城市施行？在国家的统一部署下，PM2.5标准的推行工作与我们以前其他工作的模式类似，先进行试点，在少数城市里先行监测并积累经验，以待成熟后再由国家出台统一标准。2012年2月29日，国务院常务会议发布《环境空气质量标准》，要求2012年在京津冀、长三角和珠三角等重点区域以及直辖市和省会市开展PM2.5项目检测，2013年在113个环保重点城市和国家环境保护模范城市开展检测，2015年才覆盖所有地级以上城市。但是，这样一来，我国PM2.5标准的整体出台时间势必受影响而后移，而这期间同样饱受细颗粒物污染之害的其他地方岂不失去了同等人权保障庇佑之机？长期坚持的试点工作模式在环境保护这种“宜早不宜迟”的工作面前失去了起码的存在合理性。其实，环境保护监测这类权力，没有必要控制过于严格而不放权。对比我国当前正在稳步推行的行政权内部“决策、执行、监督相互协调相互制约”的改革，环保监测权力当属于执行类权力或权能，不同于PM2.5标准制定的决策类权力。在我国学术界，多数学者都认为，“环境保护”或“保护自然资源和环境”这类公共产品的供给具有跨地区性，[4]即环境保护这类事项属于“准全国性公共事项”，应由中央和地方共管，并按照一定比例各自相应承担管理和支出责任，“决策权归属于中央部委，支出责任则授权委托给具体的地方政府。”[5]如果说环境标准制定权的下放不能完全放开尚有说辞的话，那么环境监测执行权的束之高阁则大可不必，权力下放在分担中央责任的同时也给各层级地方环境监测权的及早运行扫清障碍，为我国决策权与执行权相互协调和制约积累先期经验。
　　3.对PM2.5标准的推行仅靠政府部门的监测足够吗？这似乎是一个难以提出的设问，因为其更大程度上是基于对政府环保职能部门行政能力的疑虑。2008年国务院政府机构改革，环境保护部门得到升格，从原来的国务院直属机构变为国务院的部委机构，其机构权限也得到进一步强化。但是，要实现国家立法或政府决策被顺利推行的目标，并不是单靠强化行政执法机构的权威那么简单。而且，在目前“行政主导”的国情中，行政执法运行具有单一性，缺少约束，在被赋予强大的机构权限后，与强而有力的执法效应相伴而生的还有行政**。因此，PM2.5标准的推行不必全权集中于政府环保部门，如前所言，PM2.5标准监测权作为一种执行权完全可以采取执行机构的多元主义路线，民营化或合同外包（contracting out)的形式都可能成为不错的选择，且这在国外的行政管理改革中已经成为经常的制度选项。另一方面，对于由政府部门负责的决策和执行权力有必要辅之以其他监督部门的控制。除了议会通过立法、财政、人事等传统渠道控制外，司法监控以其本身的公平性成为许多法治国家当仁不让的选择。如2006年美国总统布什在任期间，美国环保局（EPA）曾根据《清洁空气法》的规定对1997年制定的细颗粒物（PM2.5）标准进行重审，其顾问机构清洁空气科学顾问委员会提出以10年前制定的标准为基础，为了更好地保护人体健康，排放标准应从15mg/m3下降1-2mg，但最终未能成行，遭到法院的严重指责，“考虑到短期暴露的危险和长期暴露的发病率问题,EPA没能充分地论证现有排放标准是否足以保护公众健康。”2009年2月，华盛顿地区巡回法院再次发难，通过联邦政府向EPA下达裁定，要求再次重审2006年通过的行政法令。这种外部司法监督使得美国环境保护职能部门时刻处于司法审查和公众舆论的强大压力之下，因此，这种长期发生于美国分权制衡体制下的有效监督使我们更有必要反思我国的PM2.5标准推行背后的法治监控模式。