【高校项目支出绩效目标及其评审的指标体系构建】 基建项目支出绩效目标
【摘 要】 全面推行项目支出预算绩效管理是我国公共财政支出管理改革的又一重要举措。决定高校是否获得项目立项和财政资金支持，取决于项目支出绩效目标申报的质量，而这又主要取决于项目支出绩效指标设定的质量。此外，科学地评审项目是否立项及拨款规模关键在于构建项目支出绩效目标评审的指标体系。文章结合高校基本职能，从投入、产出、效益、满意度四个维度探讨了高校项目支出绩效指标体系的构建，并从项目规范性、相关性、可行性、科学性和合理性五个维度探讨了高校项目支出绩效目标评审的指标体系构建。
【关键词】 高校项目支出； 绩效目标； 绩效指标； 评审指标
一、引言
自1998年我国政府提出构建公共财政管理体制以来，财政部相继实施了部门预算、收支两条线、国库集中收付制度、政府采购、政府收支科目分类、非税收入管理等多项改革，并取得了显著的成效。2011年，财政部发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预［2011］285号）和《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预［2011］416号）两个重要文件，这标志着将在全国全面推行预算绩效管理改革。
预算绩效管理是一种以“支出结果”为导向的预算管理模式，包括绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理四个组成部分。其中，绩效目标管理包括绩效目标设定、绩效目标审核和绩效目标批复三个重要环节。绩效目标管理是整个预算绩效管理的起点、基础和前提，它对后续绩效预算编制、绩效目标评审、绩效运行监控和绩效评价等具有重要的影响。绩效目标管理的关键是绩效目标如何设定和绩效目标如何评审两个问题，这又取决于绩效指标体系和绩效目标评审指标体系的构建。
目前，我国预算绩效管理工作总体上处于起步阶段，无论是政府管理部门还是高校，在理论认识、实际操作、组织管理等方面尚不具备对高校全部支出（基本支出和项目支出）实施全面的预算绩效管理，因此，现阶段高校预算绩效管理的重点应该是项目支出的预算绩效管理。
完整的预算绩效管理是一种“前评审、中监督、后评价”的预算绩效管理模式。其中，“前评审”是重要的一个环节，在这个环节中需要关注项目支出绩效目标申报、审核和批复，使项目预期绩效与预算安排相结合，明确项目资金管理责任，促进项目按预定绩效目标实施。由于项目绩效目标包括项目绩效内容、绩效指标和绩效标准，因此，高校项目支出绩效目标的申报质量主要取决于能否构建全面、系统的项目支出绩效指标体系。此外，如何客观、公正、科学地评审高校申报的项目支出绩效目标也是绩效目标管理的一个重要环节，该环节不仅涉及项目支出绩效目标评审的正确导向，而且还关系到财政资金的有效配置。也就是说，项目支出绩效目标评审既是一个政治问题，也是一个经济问题。
然而，从目前各地出台的关于项目支出绩效目标申报的有关文件看，只是笼统地要求报送明确、具体的绩效目标，但没有出台针对各行各业特点及其履行基本职责的、反映绩效目标的指标体系框架。同时，也没有出台相应的、能够科学地评审项目支出绩效目标的评审指标体系。此外，现有发表的专著和论文也很少对此问题进行探讨。基于此，本文以高校为具体对象，从多个不同维度探讨了高校项目支出绩效目标及其评审的指标体系构建问题。
二、高校项目支出绩效指标体系的构建
项目支出绩效目标是项目支出绩效管理的基础，是项目支出整个绩效管理的前提，包括项目支出绩效内容、绩效指标和绩效标准。其中，项目支出绩效内容是指描述申报项目计划在一定期限内达到的产出和效果，可细分为项目长期绩效目标（概括描述项目整个计划期内的总体产出和效果）和项目年度绩效目标（概括描述项目在本年度所计划达到的产出和效果）；项目支出绩效指标是对项目支出绩效目标的细化和量化，对应于项目长期绩效目标和项目年度绩效目标，项目支出绩效指标可细分为项目长期绩效指标和项目年度绩效指标；项目支出绩效标准是指对项目支出绩效指标内容确定的具体值，其中，可量化的用数值描述，不可量化的以定性描述。
（一）高校项目的遴选和类别
高校要申报项目支出绩效目标，前提是遴选好项目。高校项目的遴选，一是必须符合国家相关的政策、财政支出的方向和重点；二是必须符合高校事业发展战略规划和基本职能的要求。高校事业发展战略为项目的遴选指明了方向，而高校基本职能则为项目的遴选明确了具体的类别和内容。胡锦涛总书记在2011年4月24日庆祝清华大学建校100周年大会上的讲话中明确指出了我国高校的四项基本职能：人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新。因此，高校应根据其事业发展战略规划和基本职能，按照国家相关的政策、财政支出的方向和重点的要求，结合高校自身的客观实际情况，在深入调查研究、集思广益的基础上提炼、遴选形成建设项目，编制项目建议书、可行性研究报告，经科学论证、民主决策后列入学校建设项目储备库，择机向财政部门等有关部门申报，取得建设资金。
高校建设项目，一般可分为硬项目和软项目，前者为提高高校硬实力的项目，如基建工程项目、校园征地项目、图书购置项目、设备购置项目、实验室建设项目、大型修缮项目、信息化建设项目等；后者为提高高校软实力的项目，如学科专业建设项目、科学研究项目、社会服务项目、文化传承创新项目、大型会议项目和其他项目（图1）。
（二）高校项目支出绩效目标的内容及其要求
项目支出预算绩效目标的内容及其要求是构建项目支出预算绩效指标体系的基础和前提。根据高校的特点和基本职能，项目绩效目标内容一般由以下几部分构成：一是预期产出，包括提供的产品（各层次或各类学生）或服务（科学研究、社会服务、文化传承创新）的数量和质量；二是预期的效果，包括教学效益、科研效益、管理效益、条件保障、社会影响等；三是教职工和学生满意程度；四是达到预期产出所需要的成本资源，即项目支出的绩效预算；五是衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标等。
同时，高校在具体描述每个项目支出预算绩效目标的内容时，还应当符合以下三个要求：一是指向明确，即项目支出的预算绩效目标要符合高校战略规划，并与其基本职能相符，同时还要与财政支出的范围、方向、效果密切相关；二是具体细化，即项目支出的预算绩效目标应当从数量、质量、成本和时间等方面细化，尽可能定量描述，不能定量描述的，应以定性分级分档描述；三是合理可行，即制定的项目支出预算绩效目标应当经过深入调研、科学论证，并符合高校客观实际。