【福利与自由的冲突及其自洽】 自洽终自由

　　从一些西方国家社会保障制度的发展历程看，福利的兴起往往伴随着自由的衰落。各种形式的社会保障制度改革在某种程度上要调适福利与自由的冲突。社会保障的科学发展有赖于寻求自由与福利的内在逻辑一致，即自洽。
　　
　　不同自由观下福利内涵的差异
　　 英国哲学家以赛亚·伯林（1958）将自由分为积极自由和消极自由。积极自由指人成为自己的主人的自由。意味着“我希望我的生活与决定取决于我自己，而不是取决于随便哪种外在的强制力。我希望成为我自己的而不是他人的意志活动的工具。我希望成为一个主体，而不是一个客体”。消极自由是指不受别人阻止地做出选择的自由。意味着“如果别人阻止我做我本来能够做的事，那么我就是不自由的；如果我的不被干涉的行动的领域被别人挤压至某种最小的程度，我便可以说是被强制的”。
　　 在伯林看来，这两种自由是有显著区别的，所回答的是两个具有重大差异的问题。积极自由强调的是人的主动性和自主性；而消极自由强调的是免受他人不正当的干涉。积极自由既然强调人的主动性和自主性，自然就把重点放在人的行为能力和获取资源的能力上，因此派生的是人的各项主动权利和做某种行为的资格。权利行使和能力的培养构成了判断人的自由实现程度的标尺。而消极自由着眼于免受外在强制和干涉，自然就把重点置于人在社会活动的自在空间上，强调的是社会为人的发展提供潜在机会，允许社会存在自发活动的舞台，公共力量不能对人的发展作强制性安排。
　　 当代从自由的角度对福利及福利国家的研究大致沿此思路展开：一是从积极自由的角度支持“积极的国家”观念，为福利及福利国家辩护。如国家介入社会问题解决的“凯恩斯—贝弗里奇”社会政策范式，蒂特马斯对国家福利的重视，马歇尔的公民权利理论，罗尔斯（1988）正义论中的差别原则，以麦金泰尔（1995）、米勒（2001）、桑德尔（2001）、沃尔泽（2002）等为代表的社群主义以及吉登斯（2000）“第三条道路”代表的新社会民主主义。二是从消极自由的角度反思和批判福利及福利国家，认为强制性的福利制度是国家权力的膨胀，侵蚀了个人自由。哈耶克（1997、2001）、诺齐克（1991）、弗里德曼（1991、2004）等代表的新自由主义者继承了18世纪-19世纪西欧政治自由主义中尊重个体选择、尊重自发规律和秩序、主张渐进改良、恐惧国家力量的传统，提出对自由的捍卫以及对福利限度的警思。
　　 积极自由的主张将国家力量作为追求自由的重要手段和途径，促进了福利国家的成长与成熟。但20世纪70年代中后期的经济滞胀使得福利国家出现了问题与危机：福利国家在保护自由的名义下压缩了个体的自由空间。战后50年代和60年代“福利膨胀”时期发展起来的“福利国家”的内容已远远超出“政府通过各种规划提供基本经济保障”的传统涵义，实际上成为国家干预经济、刺激消费、保持增长的手段。可见，普遍的福利制度进一步导致政府全面干预经济，并因此抑制了市场机制的作用，造成经济可持续发展乏力。
　　 同时，在迷信国家干预和福利国家主义盛行的时代，福利也沦为支配和取代个人意志的强制性制度安排。官僚机构随着国家干预和社会服务的扩大而日趋庞大，官僚化成为“福利国家”的重要特征。另外，由于福利和社会服务的扩大造成民众的税收负担大幅度增加，可支配收入减少，从而削弱了个体和家庭的自我保障能力。消极自由论者由此提出了重新审视福利与自由冲突的命题，为分析中国语境下福利与自由的冲突与自洽提供了丰富的智识资源。
　　
　　福利和自由的可能冲突
　　 鉴于国内社会保障体系尚不健全，大多数研究偏重于“福利”的方向。这些研究对于纠正农民及流动人口等群体长期低福利的偏差具有积极意义。某种程度上正是在这些研究的推动下，进入21世纪以来，中国政府针对弱势群体社会保障不足的现象采取了一系列强有力的措施，社会保障和公共服务有了显著改善。
　　 2006年－2007年，中国政府明确提出，到2020年建成覆盖城乡居民的社会保障体系，并把基本养老、基本医疗和最低生活保障，作为制度建设的重点。2008年全球金融危机爆发，中国政府把强化社会保障体系的措施纳入了经济刺激方案，以求在促进经济增长和就业的同时，增强家庭和个人应对经济衰退冲击的能力。2009年，人力资源和社会保障部制定了将农民工纳入城市基本养老保险体系的政策。同年，新型农村居民社会养老保险制度开始启动试点。在政府行政系统的强力推动下，农村各项社会保障事业的覆盖面迅速扩大，继新型农村合作医疗实现全覆盖后，新型农村社会养老保险也将于2012年实现全面覆盖，覆盖城乡的社会保障体系建设取得重大成就。这些制度和政策的实施，无疑有助于提高农村居民的社会保障程度，有利于促进整个国家的社保公平。
　　 但目前理论上对于福利所可能具有的负面影响缺乏深入的考量，实践中也注重制度本身覆盖面的提升和保障水平的提高，而对其可能的不利后果考察不够。比如，目前理论上尚存在国家提供福利的崇拜或是迷信，实践中也没有建立起多元福利提供者结构，没有实现从福利的国家提供转型到福利的多元提供模式。在这样的背景下，政府主导的社会保障所提供的福利可能会压制其他可能的保障形态的产生和发展，剥夺本来可能存在的个人选择的多样性。
　　 同时，由于一些地方将社会保险覆盖率的数值作为考核官员政绩的指标，造成一些地区之间的福利竞赛，使得一些保险项目出现福利化的不良导向。这也使得一些地区的使地方财政不堪重负，不利于社保项目的可持续性发展。另外，城乡分割、以户籍为取向的社会保障制度也在一定程度上侵害了公民迁徙和流动的自由。当我们只关注福利的必要性时是否也极容易忽略这样的事实：看得见的保障越多，看不见的代价也越大？当政府许诺更多福利的时候，同时也就意味着相应地需要从公众那里汲取更多的财富。
　　 目前社会保障改革的一种重要思路是，通过扩大政府责任，向福利国家迈进，以便使衡量社会保障水平的相关指标接近或者达到发达国家的水平。这种思路虽然提出了美好的设想，但对实现设想的代价与成本却缺乏深入的分析。政府主导的社会保障并不是保障水平越高越好。保障水平越高，意味着政府集中与配置的资源越多，企业、家庭和个人掌握的资源就会越少，这不利于扭转当前不合理的收入分配制度。因此，有必要重新审视自由与福利的关系：为什么在追求和扩大自由的进程中，人们的自由可能反而逐步萎缩？是否正如哈耶克所说，“通往奴役之路，常由善意铺成”？公共力量介入社会保障制度在提供福利的同时，是否也会挤压个人自由选择的空间？如何建构真正合乎自由理念的社会保障制度？
　　 因此，需要研究现存社会保障制度中自由与福利的冲突机制。至少要研究以下几组可能的冲突：一是政府主导福利所蕴含的建构论的唯理主义传统与进化论的理性主义传统的冲突；二是福利实施的强制性与个人选择自由的冲突；三是福利供给方式的垄断性与市场竞争机制的冲突；四是福利异化为政府再分配工具与其原有的保险特性的冲突。
　　
　　福利和自由自洽的制度框架
　　 只有回答了上述理论命题，才能进一步探求福利的可能限度并寻求自由与福利自洽的制度框架。这种框架至少应考虑以下因素：第一，社会保障制度中自由与福利的根本抉择：藏富于民还是藏富于国？资源的主体是政府还是个人和企业？选择一个全面管制型家长制国家还是一个基于公民自主治理的国家？第二，福利的限度以及政府在社会保障制度中的恰当角色：经由政府融资提供的福利在何种意义上才具有正当性并符合正义，而不至于侵蚀自由？政府在社会保障制度中承担辅助性角色还是主导性角色？第三，社会保障政策的目标：救济性还是普惠性？全面的再分配还是仅限于救济？第四，社会保障提供者结构：单一福利提供者还是多元福利提供者？国家提供还是多元提供（国家、家庭、市场、志愿组织等多元提供者职责并重）？如何实现福利提供从国家到多元部门的转型？如何平衡不同的福利提供者的作用？
　　 对于上述问题，不同的研究者基于不同的理论假设和价值判断，自然会导向不同的研究路径和结论。笔者基于古典自由主义的初步研究，有如下几点结论：
　　第一，要秉持消极自由的理念。在迷信国家干预和福利国家主义盛行的今天，应以消极自由的方法论坚守自由主义的基本立场，防止福利沦为支配和取代个人意志的强制性制度安排。
　　第二，自由重于福利。人们需要福利，也需要自由，但归根到底需要的是自由。在奴役中平等，还是在自由中平等，这是严肃而艰难的抉择。在自由社会中，政府不许诺更多的福利，但许诺有保障的自由。
　　第三，关注全面福利制度的负面作用。用全面的再分配福利制度去处理因为权利的匮乏而导致的财富的贫困，最终只能陷入恶性循环。普遍的福利制度可能导致政府全面干预经济与经济可持续发展乏力。
　　第四，辅助性和救济性是福利制度的基本原则。在资源有限以及存在竞争的情况下，政府应该首先选择补缺性的福利模式，充分承担对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任。
　　第五，实现福利提供从国家到多元部门的转型。警惕对于国家提供福利的盲目崇拜。要建立多元福利提供者结构，从福利的国家提供转型到福利的多元提供模式。
　　 作者为首都经济贸易大学教授、劳动经济学院副院长、劳动与社会保障系主任