名城保护立法中的利益平衡 立法的利益选择

　　特约嘉宾 侯作前 浙江大学城市学院法学院院长　　范忠信 杭州师范大学法学院教授　　汪庆红 浙江财经学院副教授　　傅林放 浙江旅游职业学院讲师　　新闻背景：
　　随着时代的发展，对历史建筑的保护早已成为社会的共识。1999年7月25日，浙江省第九届人大常委会第十四次会议制定了《浙江省历史文化名城保护条例》（以下简称条例）。条例施行以来，浙江省历史文化名城保护工作取得了显著成绩。目前，全省已有历史文化名城18个，其中国家历史文化名城7个，省级历史文化名城11个；历史文化名镇39个，其中中国历史文化名镇16个；历史文化名村38个，其中中国历史文化名村14个；历史文化街区88个。国家历史文化名城、中国历史文化名镇、名村总数达37个，占全国总数的8%，位居全国之首。
　　条例颁布实施的这10多年间，正值浙江省经济社会的快速发展时期，历史文化遗产保护工作面临着巨大压力，建设性破坏、保护资金短缺、法规与规划相对滞后等问题不断显现。如何完善现有的法规，进一步发挥政府、市场和社会的共同作用，推动历史文化名城保护的可持续发展，已是摆在立法者面前的一个紧迫性课题。
　　2012年6月15日，浙江省法学会和省人大法制委在杭州联合举办“浙江历史文化名城法律保护”专题研讨会，为省人大常委会制订和审议《浙江省历史文化名城名镇名村条例（草案）》提供理论和实践的参考。
　　政府既做裁判员又做运动员
　　□随着浙江省城市化进程的快速推进，古村落、古建筑呈现出衰败迹象，历史街区过度商业化、历史建筑遭拆除损坏等现象时有发生。有调查显示，在新登记的7380处历史文化遗产中，有近一半的遗产遭受了不同程度的破坏，目前浙江古村落仅存300多个。造成目前法律所规定的保护制度和措施在现实中约束力不足，保护工作受到限制的原因有哪些？
　　■侯作前：虽然历史文化名城的保护工作一开始就是由政府推动的，但是实践中政府的一些行为也确实破坏了历史文化名城。在现有的历史文化名城保护法律制度中，政府既是保护者，又有着千丝万缕的利益联系，既当裁判员又做运动员。这样的现实可能导致历史文化名城的保护目的在很大程度上落空。这正是当前历史文化名城保护的制度性困境。
　　■汪庆红：从制度设计和运行实效看，现有的这种政府主导的名城保护模式虽然不乏权威性高、保障充分等优势，但其存在的政府专断、效率低下、公平缺失等严重缺陷，使名城保护过程中出现了诸如保护成效取决于政府领导的认识和态度、利害关系人的利益得不到合理保护、文化遗产保护资源分配不公等弊病。
　　□除了政府的职责，条例也对社会参与问题作了规定。如要“广泛征求有关部门、社会公众和专家学者的意见”，“鼓励公众参与历史文化保护的工作”等。
　　■傅林放：条例虽然提到了社会力量的参与，但缺乏制度保障。众所周知，保护规划的内容涉及大量利益主体，特别是涉及地方经济利益时，政府是否能够确保规划的科学性？当其制定的程序如果缺乏广泛的社会参与和认同，又如何确保政府没有利益偏袒。
　　多元利益冲突
　　□作为城市治理的重要内容，名城保护涉及到了多个方面的利益关系。实践证明，多元化、多层次的利益关系及矛盾是名城保护工作中的一个无法回避的现实。具体表现在哪些方面？
　　■汪庆红：在过去的文物保护模式下，名城保护的重心和关键被限定为文物古迹、传统风貌保护在资金需求和土地占用等物质供给上的保障，其与城市经济社会发展的现实需要之间的矛盾和冲突成为保护与城市发展之间关系的主要方面。很明显，这种顾全大局式的说教并不能成为城市管理者采取积极有效措施，牺牲城市经济发展的现实利益，满足名城保护长远利益的理性基础。
　　□在许多人看来，名城保护的显著价值之一就在于对当地旅游业发展的促进。但实践证明，这种过度开发城市文化遗产旅游资源的思路，反而加速了对名城的破坏。
　　■汪庆红：表面上看，这是城市管理者未能协调处理名城开发与名城保护之间的关系，而从制度设计层面分析，这是政府与城市文化遗产保护经营者之间的利益关系未曾得到重视和妥善处理。建议要树立“以城养城”的保护理念，在地方立法中将这种利益关系纳入调整对象，并明确名城旅游收入的分配方式，尤其是从中提取作为名城保护资金的比例。这是强化名城保护的重要措施。
　　因此，如何将名城保护中更多的利益关系纳入法律调整范围之中，借助立法机制，将这些利益关系法律化，将名城保护利害关系人的正当利益确认为法定权利，进而使名城保护中的利益冲突解决纳入法定的纠纷解决轨道，确保利益冲突解决的理性化和公正性，应当成为名城保护立法的重要考量。
　　借助社会力量
　　□国家文物局有关负责人指出，当前对遗产的认识和关注点已经发生了变化。从关注利益相关者的权益到关注全民参与保护、保护惠及民生的实践。也有学者认为，人们开始进入“可持续发展与善治下的文化遗产保护”新阶段。
　　■侯作前：如今对历史文化保护的思想，已从过去单一的文物保护单位的保护，发展到了对历史文化街区的保护和历史文化名城的整体保护；从重点文物建筑的保护，发展到具有保护价值的历史建筑的保护。保护内容不断扩大，已逐渐形成了历史建筑、文物保护单位、历史文化街区和历史文化名城的全面保护体系。因此，相关的保护工作和理念应与时协同、与时俱进。
　　□善治理论的一个重要内容就是公民的参与，强调社会的力量。而目前，相关保护规划、措施中的公众参与仍然不够，并因此导致了保护工作不科学的问题。
　　■徐阳光：对社会参与的规定必须具体化、强调可操作性，不能太笼统。应该将民主参与、征求意见、听证程序、人大审查等环节贯彻整个历史名城保护规划的制定、修改和监督过程中，从而提高规划编制的科学性和民主性。
　　■范忠信：公民参与的最好方式，就是法律授权任何公民提起公益诉讼，也就是让公民就历史文化破坏事件、环境污染和资源破坏事件行使公益诉权。没有法律明文规定的不受理原因，法院不得拒绝立案，不得再像过去一样动辄指责公民“与你何干”、“事不关己”、“别有用心”而拒绝受理。如此，中国的历史文化名城保护、环境和资源保护才能迈出有实质意义的一步。
　　■傅林放：保护资金方面同样需要借助社会力量。要创造条件鼓励民间资金投入到历史文化名城保护工作中。同时，可考虑从历史文化名城（保护区）的受益项目收入中提取一定的比例作为保护经费。对数量最多、保护难度最大的名人故居，要在政府引导下，放宽政策，鼓励社会力量参与，出台具体支持民间资本介入的政策措施，拓宽保护资金渠道。