2018全国群体性事件_特定职业群体上访的发生机制

　　摘 要：特定职业群体的上访，是社会转型期特有的现象，其诉求的合法性比较模糊。在历次改革或政策变动中受到冲击的特定职业群体，在国家向民生政策转型的大背景中，认为自己是弱势群体，曾为国家作出了牺牲和贡献，因此应当得到照顾和补偿。在媒体上权利话语的支持和激励下，他们走上了上访之路。特定职业群体过去处在社区或组织网络之中，有一定的组织性基础，因此容易发动群体性上访。这类上访处理难度大、牵涉关系多、历史包袱重，治理需要耗费大量的人力、物力和财力。基层政府只能对上访人进行监控，并对其中的积极分子采取“收买”策略。这导致了一些不良效应，形成了一些不良惯例，诱发上访人提出无理诉求，导致更多人去上访。限于地方政府的财政能力，以及特定职业群体及其问题的模糊边界，相关问题的制度化解决非常困难。
　　关键词：特定职业群体；上访；治理；发生机制
　　中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)08-0059-10
　　上访是影响当前中国社会稳定的一个突出问题，引起了学界广泛的关注。其中，比较多的是维权视角，认为上访是一种维权和抗争形式——“依法抗争”①或“以法抗争”②。前者强调上访人以法律和政策为依据来对抗基层干部的“枉法”行为，维护其政治权利和经济利益；后者强调直接以法律和政策为抗争武器，旨在宣示和确立“合法权益”或“公民权利”。也有学者认为，上述认识夸大了农民抗争的组织性尤其是政治性，因此对之有所批判③。尽管存在具体的不同意见，但这些学者实际上共享着相同的理论认识和价值关怀，都从维权视角来看待上访潮，只不过对于农民上访的现实判断有着细微差别。
　　维权理论视角有一定的合理性，因为基层确实广泛存在侵犯公民权利的现象，但这种视角也有其固有缺陷，对上访问题的复杂性认识不够。在经过媒体不断简单复制而占据社会主流地位后，这种视角就将上访问题结构化、客观化、本质化了，这不符合上访潮的复杂现实。不少学者从实践出发，分析了不同类型的上访，包括精神病人的上访、谋利型上访[注：田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，《开放时代》2010年第6期。]、农田水利的上访[注：焦长权：《政权悬浮与市场困局：一种农民上访行为的解释框架》，《开放时代》2010年第6期。]、要挟型上访[注：饶静：《“要挟型上访”——底层政治逻辑下的农民上访分析框架》，《中国农村观察》2011年第3期。]等等。笔者也在充分意识到上访问题复杂性的基础上，专门分析过无理上访，并提出了分类治理的思路[注：陈柏峰：《无理上访与基层法治》，《中外法学》2011年第2期；陈柏峰：《农民上访的分类治理研究》，《政治学研究》2012年第1期。]。本文沿着这一思路，集中分析特定职业群体的上访。
　　特定职业群体的上访，是指目前全国各地多发的退伍军人、民办教师、下岗工人、政府分流人员等特定群体的上访。这种上访是社会转型期特有的现象，其诉求的合法性比较模糊。很难明确说上访人的诉求是合理的维权，当然也很难明确说上访人的诉求无理。在分类研究的谱系中，特殊人群的上访属于协商型上访。本文将以作者2008年7月、2011年7月在江西A县的两个乡镇的调研为基础，试图展现这种类型上访的复杂性，解释这种类型上访被不断生产出来的体制逻辑。
　　一、特定职业群体上访及其特征
　　退伍军人、民办教师、下岗工人、政府分流人员等特定群体的上访，并非法律术语，但在基层政府文件中经常使用。新中国成立以来，历次政策变动所牵涉到的人群，都可能通过上访来表达对旧制度体系中法律和政策的不满，要求按照新的法律和政策处理自己的问题；或者对旧的和新的制度体系都不满，要求重新制定法律和政策来处理自己的问题。特定群体上访的原因非常复杂，存在多种可能性，多种原因复杂地搅在一起。在基层政府看来，特定群体的上访属于时间跨度比较长、情况相对复杂、非因本届政府的政策或具体行政行为所导致、无法完全按照现行的法律和政策处理的棘手社会问题。目前，历史遗留问题的上访较为集中地出现在以下几种职业人群的上访中：
　　第一，下岗工人。1993年，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》，指出企业的改革方向是建立适应社会主义市场经济要求的产权明晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。之后，大量的国有企业和集体企业进行了产权变革、资产重组等公司化改造。这种指导思想又在党的“十五大”得到了强调，国有企业改革的步伐因此而加快。在企业改制过程中，产生了几千万下岗工人[注：准确统计具体数字非常困难。在改制高峰期，仅在年末还未找到工作的下岗工人，1997年就有1270万，1998年有877万，1999年末有937万，2000年末有911万。转引自谢桂华《市场转型与下岗工人》，《社会学研究》2006年第1期。]，其中一部分逐渐成功实现了再就业，而另外一部分则未能成功实现再就业，或者就业后再失业。1990年代中后期至今，下岗职工问题不断凸显，引起社会各方面普遍的广泛关注，国家花费了大量的财政经费来着手解决下岗工人的社会保障问题，收到了巨大的成效，下岗工人的社会保障近年来得到了明显改善。但是，这种改善同下岗工人的物质生活的主观需求还存在着相当大的距离。尤其是社会普遍存在的不公平现象，激发了下岗工人的不平衡心理，他们因此基于各种各样的原因而上访。
　　第二，政府分流人员。中国的政府机关曾经人浮于事、机构臃肿，造成巨大的人力资源浪费和财政负担。尤其是在县乡基层，有的单位本来一个人能干的事几个人干，公务员是“一杯茶，一支烟，一张报纸看半天”。因此，为了精兵简政、减轻财政负担，政府机关也多次实行了下岗分流的改革，规模最大的改革发生在1999年之后。1999年，中共中央、国务院颁发了《关于地方政府机构改革的意见》（中发〔1999〕2号），中共中央组织部、人事部下发了《关于在地方政府机构改革中做好人员定岗分流工作的通知》（人发〔1999〕36号），省级以下政府机构改革自此全面展开，2003年的农村税费改革更是倒逼县乡机构改革。改革之后，一些分流下岗人员基于不同的原因而上访，有的反映分流过程中的竞岗未能做到公平公正，有的反映政府欠款问题，还有的反映生活困难，要求政府补助，等等。