论档案行政管理“有法必依”|行政管理学试卷及答案

　　摘 要：有法必依的重点是档案行政管理部门要依法行政、依法办事。档案行政管理部门有法不依最突出的问题是“越位”与“缺位”。档案行政管理部门要有法必依，关键是必须做到：知法懂法、执法者不能置于法外、执法要规范透明。
　　关键词：档案行政管理；有法必依；依法行政；依法办事
　　“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是社会主义法制建设的基本内容与要求，有法必依是社会主义法制的中心环节。有法必依同样也是社会主义市场经济环境下档案法制建设的中心环节，重点是档案行政管理工作要做到有法必依，严格依法行政。
　　1 从“有法可依”走向“有法必依”
　　吴邦国委员长在2011年3月召开的全国十一届人大四次会议上指出：“中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上解决了有法可依的问题。”中国社会科学院法学研究所所长李林指出：“以中国特色社会主义法律体系的形成为标志，中国法治建设进程的重点将从‘有法可依’逐步转向‘有法必依’和‘依法办事’，从以立法为工作重心的法治发展模式逐步转向以宪法法律实施为重点、立法与法律实施协调推进的模式。”[1]应该说，档案法律体系同样也已经基本形成，档案行政管理同样也基本解决了有法可依的问题。据对《法律图书馆》（）的不完全统计，从《档案法》颁布至今，国家档案局颁布的行业规章和规范性文件有36部，国家档案局与各部委合颁的行业规章和规范性文件有24部；部委颁布的行业档案规章和规范性文件有139部，共199部。而标题和全文中涉及“档案”的法律法规规章则更多。“据不完全统计，就全国而言，‘建国’以来，仅标题中涉及‘档案’的法律法规规章就有241部；而全文中涉及‘档案’的法律法规规章更是多达4621部。”[2]可以说，档案法制建设进入一个新的发展阶段，开始由“有法可依”向“有法必依”转移，而确保现有档案法律法规的实施，从现实来看，其难度一点也不亚于档案法律法规的制定。如果只有立法，而没有真正的落实与实施，再完备的档案法律法规也只是一堆空文。把纸面上的档案法律法规，变为档案工作中的法律、法规、规范，这是实现档案立法目的、发挥档案法律法规作用的前提，也是实现档案法律法规价值的必由之路。如果说，过去在档案工作一些领域存在的不规范现象，是由于“无法可依”，尚且可以“原谅”；当档案法律法规比较完备后，倘若依然得不到有效与坚决遵守，那么，不仅会动摇具体档案法律法规的权威，更会损及整个社会对档案法律法规的认同，“有法不依，不如无法”。从“有法可依”逐步走向“有法必依”，这是档案法制建设的一个重大历史性跨越，也是历史的必然。走好这一步，需要各级档案行政管理部门坚持依法行政，只有“实施”真的硬起来严起来了，档案法律法规才能实现其应有的刚性，档案法制建设才能有一个坚固的基石。
　　有法必依表达的是普遍守法原则，是社会主义法治社会的基本要求之一。其基本含义是：一方面，要求国家机关、公职人员必须按照法令的规定办事，既要依照实体法规定，又要依照程序法的规定，不得滥用国家权力。坚持依法行政和公正司法，维护社会公平正义，带头遵守法律，并运用法律解决现实生活中的问题，保障法律在国家管理过程中真正发挥作用；另一方面，要求一切社会关系的参加者，包括自然人与法人在内，都必须在宪法规定的范围内活动，遵守国家法律、法规，无论任何组织、任何个人都要维护宪法和法律的尊严，不能有超越宪法和法律的特权。
　　2 “有法必依”的重点是档案行政管理部门要依法行政、依法办事
　　董必武先生曾经指出：“在守法、依法办事这一点上，矛盾的主要方面是作为管理者的国家机关及工作人员，而不是人民群众。”这是因为“只有各级政府及其工作人员严格依法行政，才可能会有被管理者的严格遵守法律；对于政府来说，没有对管理者的严格要求，就无法对被管理者提出严格要求。”[3]因此，档案工作“有法必依”的重点是档案行政管理部门要严格依法行政与依法办事。
　　“有法必依”落在实处，首先，要求档案行政管理部门依照程序法的规定来进行行政管理，不得滥用国家权力，要严格依法行政。所谓“严格依法行政”，就是要严格按照宪法和法律的规定行使行政管理职权，管理档案事务。档案行政管理部门实施的所有行政行为都只能在宪法和法律、法规规定的范围内活动，依法决策，依法处理档案事务，凡是超越法律规定的档案行政权力和档案行政行为都是非法和无效的。其次，要求档案行政管理部门依照实体法规定来处理档案事务，依法办事。而不能凭“长官”意志，要求档案行政管理相对人去享有权利和履行义务。在处理档案事务中，要依照所有涉及档案事务的法律法规。它们不仅包括《档案法》、《档案法实施办法》等冠以档案之名的法律、法规、规章，还包括国家档案局与各部委联合颁布的行业规章和规范性文件、部委颁布的行业档案规章和规范性文件、地方法规规章等所有涉及档案事务方面内容的其他法律、法规、规章和规范性文件。
　　严格依法行政与依法办事，要求档案行政管理部门严格依照程序法的规定来进行行政管理，严格依照实体法规定来处理档案事务。档案行政管理部门既要依照法律去约束被管理者，同时，也要求自己依照法律来约束自己，两者必须都具备，而且，不能有任何行政越权行为，不能有任何行政侵权行为，不能有任何行政失职行为，才是完整意义上的“有法必依”，才是真正的严格依法行政与依法办事。
　　3 档案行政管理部门有法不依的现象与原因
　　在一些档案行政管理部门，尤其是基层档案行政管理部门，有法必依的情况并不乐观。有法不依的现象时有发生。不是依法行政，而是依“长官”意志或“拍脑袋”行政。最大问题就是“法外行政”，最突出的问题是“越位”与“缺位”。
　　3.1 档案行政管理部门有法不依的“越位”现象与原因
　　3.1.1 立法的“越位”。档案行政管理部门制定的一些规章属于立法的范畴，制定规章既要符合程序法又不能与上位法相抵触。而档案行政管理部门制定的一些规章却有“越权”之嫌。例如，《湖南省民营企业档案管理暂行办法》就有这种现象。该《办法》第二条规定：“本办法所称‘民营企业档案’，是指民营企业在生产、经营、管理等各项活动中直接形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像、电子等不同载体形式的历史记录。”并且，对其档案的管理如建立档案机构、明确档案管理部门与人员、实行集中统一管理、档案工作部门的职责、分类、归档时间等都作了规定。按照《档案法》的规定，档案行政管理部门对非国有档案只管其中那些“对国家和社会有保存价值的”档案事务，具体管理程度范围应该限制在第十六条的范围内。该《办法》明显越权扩大了管理范围。这种现象并非个别，其他一些地方制定的《民营企业档案管理办法》、《社区档案管理办法》、《村级档案管理办法》也有类似的问题。还有一些档案行政管理部门制定的规章不仅有“越权”之嫌，而且，有“侵权”之嫌。例如，《哈尔滨市家庭档案管理办法（试行）》。该《办法》第一条说明是“依据《中华人民共和国档案法》、《哈尔滨市档案管理条例》等有关规定，制定本办法”，但是，《档案法》和《哈尔滨市档案管理条例》限定的管理范围都是“对国家和社会有保存价值的”档案范围，而该《办法》第三条规定：“本办法所称的‘家庭档案’，是家庭及家庭成员在家庭生活中形成和在社会活动中形成可归属个人的保存备查的文字、图表、声像、电子数据等不同形式和不同载体的历史记录。”并不是“对国家和社会有保存价值的”档案，立法依据不充分，明显越权扩大了管理范围。其第五条还规定：“家庭应确定一名家庭成员负责家庭档案的收集、整理、保管和利用，学习掌握必要的档案法律知识和档案管理技能，定期整理家庭档案，并向家庭成员通报家庭档案整理情况。”这已明显侵犯了公民的权利，干涉了公民对家庭事务的处置权。其他一些地方制定的《家庭档案管理办法》也基本与此相同，而且，有些连立法依据的条款都没有。