【重塑国家资产负债能力】重塑与时代直接对话的能力

　　目前全球性的国家资产负债的可持续性及相关风险促使各国开始反思。中国是一个转轨中的新兴市场国家。一如其他同类国家政府，尤其是地方政府仍然还是经济建设型政府，政府部门仍占据了国家资产负债表的重要位置。由是，反省自身，深入讨论我国政府债务问题显得尤为迫切。
　　 首先是我国政府自身债务规模及结构特征，评估其风险，讨论对策。研究结果显示，中央政府的直接显性债务规模及其结构性风险比较小，其风险主要体现在或有隐性债务部分。在这些债务中，地方债务问题、养老金缺口以及准国债部分是影响可持续性的重要因素。
　　 其次，仅仅关注政府单个部门是不够的，还需要考察政府部门债务和居民部门、金融机构、企业部门之间复杂的经济关系。我们通过构建国家资产负债表的方法，测算出各部门的资产负债情况，在此基础上厘清各部门之间的经济关系，梳理债务问题与宏观经济的关系。当前我国虽处于高速增长时期，但经济金融风险也在不断累积，厘清我国政府、居民、企业和金融部门的资产负债规模与结构，对防范金融风险、建立健全宏观审慎的管理框架起着决定性作用。
　　
　　一、我国中央政府债务的可持续性分析：单一部门考察
　　 从直接负债角度来看，中国政府债务规模不大，整体水平似乎远在警戒线以下。2011年末，中央政府国债余额占GDP比重为16.47％，外债余额占外汇储备比重为21.8％。但如果再将转轨过程中可能存在的隐性的、或有的债务（地方负债、福利欠账、未实现的政府服务、教育以及医疗等）考虑进来的话，我国政府的债务规模亦不可小觑。这些隐性、或有的债务产生的重要原因是，随着经济体制的转轨，政府对企业的支持方式从过去的直接支持转为担保或隐性承诺，这些担保或承诺并未被纳入政府预算列支，但它们却是一种隐性的预算外开支或责任。从中长期来看，随着经济体制改革进程的不断推进和深入，一些原本隐蔽的经济矛盾可能逐渐暴露，政府隐性、或有的负债随之浮出水面，因而形成对财政的额外列支要求，最终演化为政府负债。
　　 为此，我们依照世界银行专家Hana Polackov的财政风险矩阵，构建我国政府的财政风险框架（见表1），分类考察我国中央政府的直接显性、直接隐性、或有显性以及或有隐性四类债务。
　　 （一）中央政府直接显性债务
　　 我国自1981年恢复国债发行以来，政府债务开始成为政府筹集资金的重要手段，其发展大致经历了三个阶段：第一阶段为1981年－1993年的平稳增长阶段，这一阶段的规模并不大，期间的年均发行额仅为165.5亿元，截至1993年的债务余额仅为1542.3亿元。第二阶段为1994年－2005年的快速增长阶段，随着1994年《中华人民共和国预算法》和1995年《中国人民共和国中国人民银行法》实施以来，债务收入不再列入预算收入，禁止财政向银行透支，使得财政只能通过发行国债来弥补，直接促使我国国债规模不断扩大。国债发行总额从1994年的1175亿元增加到2005年的6922.87亿元，平均每年增速为19％；债务余额从1994年的2286.4亿元增加到2005年的2.88万亿元。第三阶段为2006年至今的急速扩大阶段，2006年我国取消了维系25年之久的逐年审批发行额的管理方式，开始实行国债余额管理，国债余额在短短5年内增加了近一倍，从2005年的2.88万亿元增加到2009年的6.02万亿元（见图1），国债规模开始呈现急速扩大趋势；与此同时，发行额也急速扩大，其中为应对2007年国际金融危机冲击，当年2.31万亿元的债务发行额创下历史最高纪录。
　　 国债规模的不断扩大是我国经济发展的必然要求，是金融支持经济发展的有效途径。但是，通过举债的方式来满足实体经济发展的金融需求，偿还问题始终是最大风险控制点。一旦偿还出现问题，在时间轴上延展的债务链条就会断裂，将债务推向未来就将不再具有代际持续性。
　　 一般而言，债务的不可持续主要源自资产负债结构、期限结构和货币结构三方面的错配。这三个因素不仅会导致债务链条断裂，甚至有可能会引发危机。值得说明的是，由于货币结构问题主要体现在外债中，而自1994年以来我国政府的外债比例一直偏低，并且外债的借债主体从政府变为企业和金融机构，政府外债规模增长有限。2011年底，中国外债余额占外汇储备的比重为21.8％。这保证了中国有足够能力应对类似亚洲金融危机的资本外流冲击。所以在评估我国政府债务的可持续性时将不再分析货币结构问题，仅从资产负债结构和期限结构两个角度来考察。
　　 1.资产负债结构
　　 一般而言，有三个重要指标可以用来衡量资产负债结构。第一个指标是国债负担率，从我国的情况来看，这一指标在1994年－2010年间的平均水平为12.52％（见图2），远远低于欧洲货币联盟《马斯特里赫特条约》规定的60％的警戒线。但是欧洲的情况不能简单地直接套用在我国，因为欧洲国家GDP中财政收入占了很大比例，所以其警戒线较高；反观我国，财政收入在GDP中的比例要低于西方发达国家，税改以来的财政收入虽呈现快速增长，但这一比例也未超过20％，因此有必要直接和财政收入比较。
　　 第二个指标是国债依存度，我国1994年－2010年间的国债依存度平均为25.72％（见图2），这意味着每年的债务约占财政支出四分之一，与其他国家比较，我国国债依存度相对较高。
　　 第三个指标是国债偿债率，该指标从1995年－2010年间均超过了10％的国际公认安全线（见图3），这表明中央政府偿债能力较弱。
　　 为进一步揭示政府部门的负债和持有资产之间的比例关系，我们依据1998年的国家资产负债表数据和历年统计年鉴中的资金流量表数据得到1998年－2008年的负债和资产数据（见图4）。从数据来看，政府的资产规模从1998年的6.5万亿元增加到2008年的17.21万亿元，增长了约2.6倍；负债规模从1998年的1.58万亿元增加到2008年的7.52万亿元，增长了约4.7倍；负债与资产比从1998年的24.38％增加到2008年的43.27％。负债规模激增是不可忽视的事实，同时风险仍处于可控范围内。
　　 2.期限结构
　　 一般而言，短期债务适合用来弥补财政赤字，长期债务则适合用来进行长周期的基础设施建设。如果债务期限结构设置不合理的话，极容易造成流动性不足。合理的债务期限结构应通过实现中长期合理搭配，使债务还本付息分散化，避免偿还高峰，加强债务流动性。
　　 总体来看，自1981年恢复国债发行以来，我国国债的期限结构逐步优化，但仍呈现出“中间多，两边少”的局面。在1981年－1993年，仅发行过2年－10年的中期国债，而10年以上的长期国债和1年以下的短期国债从未发行。直到1994年，才首次发行期限为6个月和1年的短期国债。虽然2009年首次成功发行50年期的超长期国债，但长期国债的比例仍旧较低。
　　 目前，中期债务在我国国债发行比例中占据最大比重，发行频率与发行规模都远远大于其他期限的国债，且增长幅度可观。中期债务又以3年－5年期的见多（见图5）。中期国债发行期间的过于集中，导致国债偿还期过于集中，每隔3年－5年即进入一个偿债高峰，增大财政压力，不利于发挥国债的调节作用；而且单一的国债品种使得受到过多资金追逐，推高利率，增加国债的利息成本，加大了国债发行成本。反观美国、日本和意大利等发达市场经济国家，发行的短期国债平均都在70％以上，中长期国债仅占相对较少的份额（见表2），而且发行规模和频率都比较稳定，未出现大的波动。