上海廉租房政策研究|上海廉租房条件

上海廉租房政策研究

摘要

建立住房保障政策一直是我国住房政策改革的重要内容，而廉租房作为向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房，是住房保障体系的一个重要内容。目前，廉租房政策已经开始在全国各城市推行，由于其仍处于起步阶段，在今后的发展中必将遇到许多新的问题。廉租房政策作为解决低收入家庭住房保障的一项重要举措，已经受到越来越多城市的重视。上海廉租房政策自1999年开始实施以来，己经成功地解决了2万多户低收入家庭的住房保障问题。如何有效实施廉租房政策以提高低收入家庭的住房保障问题对上海市来说是一个巨大的挑战，如何完善现有的廉租房政策将成为其成功实施的关键，这也是本文的出发点。

本文分为五个部分：第一章：前言。对问题提出的背景以及意义进行了分析，指出廉租房政策是实现居民最基本生活权利的一个重要举措。第二章：廉租房政策概述及实行的意义。首先对住房保障政策的概念进行了界定，并分析了住房保障政策的内在特点，如住房保障的责任主体是政府，实施的依据是相关立法等等。此基础上，分析了廉租房政策的社会功能，指出廉租房政策具有社会保障功能、社会分配功能和宏观调控功能。第三章：上海市现行廉租房政策及其存在的问题。简单介绍了上海市现行廉租房政策的运行机制，如申请、退出机制；补贴方式等。着重分析了上海现行廉租房政策存在的问题，如覆盖面太窄、廉租房房源供给不足、资金短缺、审核机制不够完善等问题。第四章：完善上海廉租房政策的建议。针对上海市廉租房政策的现状，结合上海市的经济发展情况，提出了完善上海市廉租房政策的具体措施。分别从完善相关法规政策、房源供给、资金来源、运行机制等方面进行了详细的论述。第五章；结束语，提出展望。

关键词：上海；廉租房；政策；建议

Abstract

目录

一、前言........................................................................................................................ 1

二、廉租房政策及其功能............................................................................................ 2

（一）廉租房政策................................................................................................. 2

1、廉租房政策概念........................................................................................ 2

2、廉租房的性质............................................................................................ 2

（二）廉租房政策的社会功能............................................................................. 3

1、廉租房政策的社会保障功能.................................................................... 3

2、廉租房政策的社会分配功能.................................................................... 4

3、廉租房政策的宏观调控功能.................................................................... 4

三、上海廉租房政策现状及存在的问题.................................................................... 5

（一）上海廉租房政策现状分析......................................................................... 5

1、上海廉租房对象的申请条件分析............................................................ 5

2、上海廉租房的补贴方式................................................................................... 5

3、上海廉租房的房源.................................................................................... 6

4、上海市廉租房的运行机制........................................................................ 6

（二）上海廉租房政策存在的问题..................................................................... 7

1、廉租房覆盖面太窄.................................................................................... 7

2、廉租房的房源不足.................................................................................... 8

3、资金来源缺乏............................................................................................ 8

4、审核机制不够完善.................................................................................... 9

四、完善上海廉租房政策的建议.............................................................................. 10

（一）完善廉租房保障体系的法规及政策....................................................... 10

1、出台廉租房政策细则.............................................................................. 10

2、出台相关优惠政策措施.......................................................................... 10

（二）拓宽房源渠道，增加廉租房供给........................................................... 10

1、改善未出售.............................................................................................. 10

2、差价换房的方式换取已出售的公房...................................................... 11

3、收购空置商品房...................................................................................... 11

（三）增加资金的来源渠道和规模................................................................... 11

1、建立上海市廉租房基金，实行廉租房基金集中管理.......................... 11

2、设立土地出让金专用账户，用于廉租房建设...................................... 12

3、发行廉租房特定债券，筹集社会资金.................................................. 12

（四）完善廉租房政策的运行机制................................................................... 12

1、严格审核廉租房的轮候对象，完善进退机制...................................... 12

2、完善廉租房的租金补贴方式.................................................................. 13

五、结束语.................................................................................................................. 15

参考文献...................................................................................................................... 16

一、前言

最近几年，我国各大城市房价不断攀升，大大超过了普通居民的购房能力，这一问题引起有关专家、学者、政府的高度关注。随着我国住房政策改革不断深化，已经建立起商品化、市场化的住房供应体系。以市场为基础配置资源，提高了住房资源的配置效率，满足多样化的住房需求，提高了人民的居住水平。但是在激烈的市场竞争中，总有一部分人由于能力、机遇的差异，成为市场竞争中的弱者，无法通过自身能力解决住房问题。因此，早在1998年伴随着实物福利分房的彻底结束，我国建立起了不同收入家庭实行不同的住房供应政策：即最低收入家庭租赁廉租房；中低收入家庭购买经济适用房；高收入家庭购买、租赁商品房。

由于在住房政策改革过程中，房地产业被赋予了过多经济功能，成为拉动内需，调整产业结构的行业。一些地方政府将房地产作为拉动地方经济增长的支柱产业，过于功利性地重视房地产对“经营城市”的贡献，经营土地成为投资增长和财政收入增加的重要法宝。其主要行为包括：一是大搞形象工程、“造城运动”，盲目扩大拆迁规模，人为制造需求旺盛、拉动房价；二是炒卖地皮，一些地方政府低价征地，转手高价出让，卖地越多，财政收入越多，甚至少数地方政府暗中操盘，唆使开发商哄抬地价；三是对房价求高弃低，一些政府官员视房价高为经济发达的标志，把本地房价与其他地区盲目攀比，一些地方政府对经济适用房、廉租房弃而不建，而把兴趣用于批建高档住宅上，导致当地房价居高不下。由此导致各地住房供应结构不合理，投机现象严重，市场秩序混乱，使城市居民的购房压力不断增大，价格较低的中低档商品房和经济适用房开发量不断萎缩，广大中低收入家庭购房需求难以满足。

住房问题不仅是一个经济问题，同时也是很大的社会问题，该问题解决的好与坏，直接关系到社会的和谐与稳定，尤其对于无力进入住房市场解决住房问题的低收入家庭，就成为政府住房保障政策的重中之重。住房作为人类基本的生存权、人权，政府有责任保障最低收入阶层的基本住房。

二、廉租房政策及其功能

（一）廉租房政策

1、廉租房政策概念

“廉租房”即廉价出租的住宅，主要是指由国家出资建设的规格适当、设备齐全的一种非营利的保障性租住用房。从政策的角度来看，廉租房是指国家以住房租赁补贴、实物廉租住房以及进行租金核减等方式向住房困难的最低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭所提供的一种住房保障。廉租房政策与住房公积金政策、经济适用房政策构成了我国目前住房社会保障体系的三个重要组成部分。其中，廉租住房是我国住房保障体系中的核心内容。

我国廉租房政策的保障对象是符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭。保障方式主要包括租赁补贴、实物配租及租金核减，不过，该办法强调，实际工作应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。保障标准的制定必须结合我国各地经济发展的状况，一方面要合理地确定低收入家庭的标准，另一方面是要合理确定补贴支出的标准。

廉租房的来源主要是腾退的旧公房等。廉租房政策在运行方式上一般有两种表现形式，一是由政府出资建好后，低租金出租给住房困难户，二是由政府发放租金补贴给住房困难户，由他们租赁社会房屋居住。廉租房有特定的供给对象，符合廉租房供给条件的由本人（家庭）向政府提出申请，并经过政府相关部门核实批准后，方能购、租、补。

此外，廉租房政策还包括具体的管理运作机制，以维护该社会保障政策的公正性。主要采用以下几项政策：严格的准入政策，包括实行书面申请、审核、公示、登记、调查、核实、排队轮候、公布结果的程序；配租排序上实行公开公平的摇号政策；定期审核政策，包括实行定期审核，建立退出政策等。

2、廉租房的性质

廉租房与经济住宅房和市民出租的房屋性质不同，廉租房不是可以买卖的商

品，廉租房是政府提供的公共产品。它是具有宏观经济调控作用的物品。廉租房的性质不只表现在政策性、社会保障性和福利性方面，还表现在它可调控房地产市场价格的作用方面。廉租房政策属于社会保障的范畴，具有社会救助的性质，因为它所保障的对象是通过自身的努力无法获得合适居住空间社会群体，政府在其中承担了主要的救助义务。

国家虽是廉租房供房责任的主要责任者，但是由于实行廉租房政策不仅是为了保护最低收入家庭的住房利益，而且也是为了全社会成员的福利最大化。因此，实行住房保障，为最低收入家庭提供廉租房，不仅是政府的责任，而且也是社会全体成员义不容辞的义务，应调动全社会的力量为住房问题的解决做出贡献。

（二）廉租房政策的社会功能

1、廉租房政策的社会保障功能

从客观上来看，要实现住宅权，不仅需要居民的自我努力和政府的住房扶助，还需要采取法律政策保障措施，即确定住宅权的法律地位、内容、行使和保护，只有这两者的紧密结合，才能实现住宅权，使该权利具有真实性。住宅权的政策保障措施虽然也要受制于社会和经济发展水平，但是，我们不能因为我国尚不是发达国家就不重视相关的法律政策建设。

从人权保障角度来说，住宅权既然是人人都享有的权利，则无论是富有者还是贫穷者，都应该获得住宅权政策的保障。贫穷者在经济上处于“弱者”的地位，自己没有能力取得适合的住宅，住宅权对于他们而言主要是一种公法上的权利，即他们以政府作为相对人而享有的权利。这一权利的基本意义是：社会的低收入者应该获得政府和社会的扶助和保障，以便能够获得住宅，从而使住宅权这个对他们而言是应然的权利转化为实然的权利。对于富有者而言，这一权利基本上是一项民事权利，因为他们完全可以凭借自己的力量通过买卖、租赁等市场机制来取得住宅，对他们来说，住宅权是实然的权利，但是这一权利也需要充分合理的民事法律政策来予以保障。可以说，只有建立完善的住宅社会保障政策和住宅市场交易政策，才能给居民住宅权的实现提供全面的政策保障，给人民“安居乐业”的现实需求和理想追求奠定良好的政策基础。

2、廉租房政策的社会分配功能

收入分配差别的客观存在，将拉大社会贫富差距，导致经济的不公平，进而产生一系列的社会问题。为了缓解经济不公平对社会造成的不利影响，国家必须对经济实施干预。经济法以实现经济公平为其基本原则，其强调的公平是一种结果上的公平，即实质公平。因此，建立相应的经济法律政策来调节过大的收入差距，成为国家干预的重要手段。社会保障的基本功能就是对社会分配的参与，缓解社会分配不公所造成的影响，为社会成员提供基本生活保障。就其中的廉租房政策而言，它可以通过税收、发行福利彩票等方式将一部分国民收入集中到政府预算，再通过转移支付将这部分款项用于购建廉租住房或是发放住房补贴，以此来改善最低收入家庭以及其他需要保障的特殊家庭的住房状况，满足他们的基本住房需要。由此可见，住房保障政策同其他社会保障政策一样，具有明显的社会分配功能，对社会初次分配发挥了公平调节器的作用，实现了对国民收入的再分配。

3、廉租房政策的宏观调控功能

住房社会保障作为对房地产市场调控的诸多措施之一，其主要是通过对资源的配置及对住房供求平衡的调节来实现的。就其中的廉租房政策而言，在房地产市场周期波动的不同阶段，可侧重于采取不同的保障模式来实现对房地产市场的调控。当房地产市场周期处于波峰时，市场存在的主要问题是房价趋高，出现供不应求的现象。此时，廉租房政策应该采取以实物化保障为主的模式，主要由政府出资修建适量的住房，以低廉的租金提供给最低收入家庭及其他需要保障的特殊家庭租住，这一方面保障了住房困难家庭的住宅权，另一方面增加了住房的供应量，缓和了市场的供求矛盾。而当房地产市场周期处于波谷时，市场存在的主要问题则是房价急剧下跌，出现供过于求的现象。此时，廉租房政策则相应采取以货币化保障为主的模式，通过政府发放货币化补贴，可刺激住房困难家庭对住房的消费，缓和供大于求的矛盾。帮助低收入家庭解决住房困难，扩大住房保障范围，将会直接增加住房供应，有利于缓解住房供求矛盾和资金流动性过剩压力，抑制房价过快上涨，稳定和发展房地产市场。

三、上海廉租房政策现状及存在的问题

（一）上海廉租房政策现状分析

1、上海廉租房对象的申请条件分析

按照沪府发[2000] 41号和沪房地资廉[2001] 280号和沪房地资廉[2003]521号文件规定，申请享受本市廉租房的家庭须同时符合下列条件：

（1）家庭月收入符合本市民政部门规定的城镇居民最低生活保障标准，且已接受民政部门连续救助6个月以上；

（2）家庭人均居住面积低于7平方米；

（3）家庭成员具有本市非农业常住户口且实际居住，并至少有一人取得本市非农业常住户口5年以上，其他成员户口迁入此住处须满1年以上；

（4）家庭人数为两人或者两人以上，家庭成员之间具有法定的赡养、扶养或者抚养关系。

特殊家庭申请廉租房条件：

（1）获得省、自治区、直辖市以及部以上劳动模范称号的退休职工，家庭人均月收入低于570元(含570元)、人均居住面积低于7平方米；

（2）烈属、因公牺牲军人家属，特等、一等伤残军人或特等、一等伤残军人配偶，家庭人均月收入低于570元(含570元)、人均居住面积低于7平方米。

2、上海廉租房的补贴方式

上海目前采取以租金配租为主，实物配租为辅的配租形式。

（1）实物配租。即政府以家庭月收入%5的低租金向孤老、残疾等特殊困难家庭，按人均居住面积7平方米进行实物配租，并实行轮候。

（2）租金补贴。以人均居住面积7平方米为解决标准。即给符合条件的其他一般家庭按地段级差给予每平方米居住面积一定的补贴额度由其直接到市场上去租房，直接与出租人签署租房合同，并由廉租部门通过银行把补贴款直接支付给出租人。

（3）租金减免。是指产权单位按照政府规定，在一定时期内对现有己承租公有住房的城镇最低收入家庭给予租金减免。

截至2006年8月底，全市符合廉租条件的家庭累计登记21821户，己有20840户家庭享受了廉租房保障，占符合条件家庭数的96%，其中实物配租350户，租金配租20490户，较大程度的改善了低收入家庭的住房问题。

3、上海廉租房的房源

根据2000年颁布的《上海市城镇廉租房试行办法》的有关规定，廉租房房源主要有以下三个来源：（1）出资收购符合本市廉租房标准的普通住房；（2）认定符合本市廉租房标准的公有住房；（3）接受社会捐赠和通过其他方式筹集的符合本市廉租房标准的普通住房。

对于房源一，主要用来解决实物配租的问题，保障的对象主要是残疾人、烈属以及劳模。对象比较窄，到目前为止，总共只解决了350户的实物配租问题。因此不可能成为廉租房的主要来源。对于房源二，上海从90年开始实行公房出售的政策，已经出售了大部分的公房，剩余的公房也在单位职工的手中。对于这部分公房，相当一部分已经进行出租，即使没有取得产权，清理起来也非常的麻烦。因此这部分房源也不可能成为廉租房的主要来源。对于房源三，社会捐赠和其他方式筹集的住房，由于其量比较少，更不可能成为房源的主要来源。因此，在廉租房的房源问题上，上海市更多的采取是从市场中找房源的方式。如，黄浦、静安区分别组织廉租房租赁专场，请房屋租赁中介公司提供房源。区、街道(镇)廉租办也分工划块负责，积极帮助落实房源。

4、上海市廉租房的运行机制

（1）上海廉租房申请的流程

上海市廉租房政策主要包括以下六个程序，即：申请、审核、公告、复核、轮候、配租。申请人要提出书面申请，提供申请人的个人信息，包括家庭地址、家庭成员、家庭住房信息等等，并提交上海市城镇居民社会救助申请表的复印件。街道(镇)廉组办和区廉租办公室负责审核，如果审核通过，将张贴公告，以接受社会的监督。如果对申请人身份不存在争议，将对申请人进行登记。如符合实物

配租条件的，进行实物配租轮候；符合租金配租的，廉组办负责提供市场房屋信息，或者申请人自己寻求房源。一旦申请人找到合适的房源，申请人和出租人签订协议并将协议在廉租办备案，由廉组办开具“上海市城镇廉租房租金补贴发放通知书”交给出租人，由申请人交房屋出租人，出租人按季度领取租金补贴。

（2）上海廉租房退出机制

每半年对廉租家庭的收入及住房情况审核一次，复核结果在户籍所在地进行为期7天的公告。凡家庭收入超过最低生活保障标准的，或因人口变化等因素造成住房面积扩大的，给予配租家庭6个月过渡期，即前三个月享受原租金补贴的80%，后三个月租金补贴减至原标准的5%0，然后退出廉租房或者停止发放补贴租金。退出廉租房的家庭一般分三种情况：一是不再享受最低生活保障金的家庭；二是现有住宅已被列入动拆迁范围内的家庭；三是人口情况发生变化的家庭。

经过几年的发展，上海根据自身的特点和中央的政策指导，建立了一套相对完善的廉租房申请流程进退机制。在过去的实施过程中，廉租房的申请者都是低保家庭，资质审核较为便利。随着廉租房受益对象的不断扩大，该流程中的部分需要进一步细化和完善。

（二）上海廉租房政策存在的问题

1、廉租房覆盖面太窄

上海廉租房政策实施以来，有效解决了一些住房有困难的家庭住房问题。但随着经济的不断发展和人民水平的提高，人们对住房的需求越来越迫切，低收入人群则需要政府帮助他们解决住房问题。原先的廉租房覆盖范围己经不能满足广大低收入家庭对住房的需求。

根据2004年建设部、财政部颁布的《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》，廉租房面对的对象主要是最低收入家庭。同期，上海市廉租房管理办法规定，只有家庭月收入符合本市民政部门规定的城镇居民最低生活保障标准，且己接受民政部门连续救助6个月以上的城镇居民刁一可以申请。同期的城镇居民最低生活保障标准为280元或290元，也就是说只有人均年收入低于3360元或3480元才可以申请廉租房。根据上海市的统计年鉴，2001、2002、2003年的最低收入家庭人均可支配收入水平为6103.34元、5791.04元、5597.72元。这就意味着在城

镇居民最低生活保障标准与最低收入家庭收入水平之间存在一个较大的缺口。从2006年8月1日起，上海市城镇居民最低生活保障标准调整为每人每月320元，即每人每年3840元。自2004年开始，上海市统计年鉴中没有最低收入人群的划分，但依据上文我们对上海市各个收入阶层的人群的收入水平增长情况的分析，可以判断最低收入家庭的收入水平在这几年中不会有太大的变化，低保标准与最低收入人群的年收入水平仍然存在着很大的差距。截至2006年8月底，上海市已经解决了2万多家庭的廉租房问题，但是，相对于数量庞大的最低收入家庭户数，这个数字还远远不够。

2、廉租房的房源不足

目前上海没有大规模兴建廉租房，申请者需到市场中寻找合适的住房。因此，申请人必须在寻找期内等待。等待的时间不仅仅取决于之前申请人的数量，而且取决于能够在市场上找到合适房源的时间。在政府没有直接房源的情况下，等待的时间就非常难以确定，降低了廉租房保障的效果。况且，随着上海市经济的发展，房价的大幅度上升也带动了房租的上升，在政府租金补贴一定的情况下，寻找低价房源将变得越来越困难。同时，由于对房屋租赁中介公司缺乏足够的鼓励措施，中介公司参与到廉租房推荐的热情大大降低，更加偏好于为私人租户提供租赁服务。这样，即使有一些比较合适的房源，由于缺乏足够的信息而不能得到有效的利用。大量外来人口的住房需求也降低了合适廉租房的供给。每年毕业的大量大学生、外来务工的农民工，由于他们的收入水平和消费特征，不可能租赁房型较好的房屋，相当一部分适合于廉租房的房屋被租赁出去，降低了廉租房的供给。

3、资金来源缺乏

根据《上海市城镇廉租房试行办法》的规定，采取多渠道来筹集廉租房的资金。主要包括：（1）市和区政府的专项资金；（2）住房公积金的部分增值资金；

（3）直管公房出售后的部分净归集资金；(四)接受社会捐赠和通过其他渠道筹集的资金。同时也规定，廉租房资金由区廉租办专户储存、专项管理，用于发放租金补贴和筹集配租住房的房源，并由市、区财政部门负责廉租房资金的筹集、

使用和管理进行监督。从实际来看，上海市廉租房的资金主要来源于市和区政府的专项资金以及住房公积金的部分增值资金。据上海市廉租办的统计，廉租办历年所申请到的财政预算额度不断增加，2001一2004年分别为5巧万元、1952万元、3060.75万元、6413.3万元，而2005年更达到了1.6亿元①。但是，这些资金也只是解决了2万余户低收入者的廉租房保障问题。因此，单一依靠市政府的投入是不可能解决全部问题的。为了解决廉租房资金短缺的局面，财政部会同建设部、国上资源部做出了“从土地出让净收益中安排一定资金(%5)用于城镇廉租房建设”的硬性规定，让各地政府从上地出让净收益中安排一定资金用于城镇廉租房建设。具体是，按照当年实际收取的土地出让总价款扣除实际支付的征地补偿费、拆迁补助费、土地开发费、计提用于农业土地开发的资金，以及土地出让业务费后余额的%5左右核定。这在一定程度了弥补了廉租房资金的短缺。但这种资金量的大小取决于土地净收益的大小，具有很大的弹性，不能保证资金的额度。

4、审核机制不够完善

在目前的运行机制中，最主要的问题就是廉租房的准入和退出机制。成功的准入机制保证了每个需要的人能够享受到廉租房政策，退出机制则保证了廉租房能够真正做到“屋尽其职”，保证所提供保障的对象都是需要住房保障的人。按照目前的规定，上海市实施保障的对象是享受城镇居民最低生活保障标准的家庭，且要连续享受民政部门低保6个月以上，人均居住面积在7个平方以下。在目前的这种准入机制下，认定合格的廉租房住户并不困难，因为在申请廉租房之前已经由政府相关部门对其收入状况进行了审核，且民政部门己经发放了低保。但是随着廉租房的保障对象逐步扩大，由保障低于最低保障标准的家庭的住房需求扩大到最低收入家庭，甚至低收入家庭，这一问题将逐渐彰显，因为这将在具体落实过程中涉及到如何确定最低收入家庭的经济来源标准以及核查问题。而在这方面，上海市还没有建立界定家庭收入相应的体系。在当今社会收入来源多元化的情况下，个人及其家庭收入的透明度很差，只有单位工资部分是有记录的，而现有户籍关系较为混乱，挂靠情况相当复杂。

四、完善上海廉租房政策的建议

（一）完善廉租房保障体系的法规及政策

1、出台廉租房政策细则

上海市政府可以出台关于廉租房政策建设的具体实施细则，明确政府在不同时期要实现的目标，并把这些目标量化，如廉租房的数量、覆盖家庭的数量等等。此外，对廉租房的面积、房型、结构等等，做出严格的规定，同时针对特定人群，如残疾人、老龄人出台专门的相关政策。制定详细的廉租房发展计划，定期总结经验并进行考核。明确廉租房政策在住房保障体系中的重要地位，在现有操作体制的基础上，加大对各区县政府的考核力度，并明确把廉租房政策实施的效果作为一个重要的考核指标。

2、出台相关优惠政策措施

建议上海市政府在房地产信贷、房地产税收等多方面为低收入家庭提供优惠政策，突出对低收入阶层的倾斜性。在制定政策上，加大对私人机构的扶持力度，如鼓励鼓励中介机构为廉租房的轮候者在市场上寻找合适的房源，政府对其进行一定的嘉奖。在税收、信贷等政策上，也要突出对私人机构参与廉租房供给的政策倾斜性，鼓励从上海市存量房中提供更多的廉租房。同时要加强各个政策之间的协调。

（二）拓宽房源渠道，增加廉租房供给

1、改善未出售

公房的居住环境在政府还未出售的部分公房中，有一部分质量和居住环境存在着严重恶化的情况。对于这部分住宅，政府可以拨专款对其进行维修，改善其住房质量，如增加卫生设施，改变房型等等。改善的不仅仅是房屋质量本身，还要加大对居住环境的改善，如交通设施，配套设施等等，使这些住房成为廉租房的有效供给。

2、差价换房的方式换取已出售的公房

经过90年代的公房出售，上海市许多家庭以优惠的政策购买了公房。随着经济的发展，一些家庭的收入己经有了较大幅度的上升，又购买了新的商品房。但仍然存在一些家庭，面对高涨的房价，还没有能力改善自己的居住环境。政府可以采取差价换房的形式换取原有公房，作为廉租房的房源。原住户换取的房屋可以使配套商品房，也可以是价位较低的商品房，其差价部分由政府给于一定数额的补贴，使得这部分家庭可以支付得起剩余房款。这样，既能解决了这部分家庭改善住房的愿望，又能使得一部分原有公房成为廉租用房，增加了廉租房的供给。

3、收购空置商品房

政府可以以较低的价格收购住宅市场中的一部分长期空置的商品房，同时，给予开发商相应的政策补偿，如相关税费的减免、低息贷款等等。这样既可以马上筹集到一部分廉租房源，又可以消化部分空置住房，，促进上海市房地产市场的健康发展。

（三）增加资金的来源渠道和规模

1、建立上海市廉租房基金，实行廉租房基金集中管理

上海市政府作为廉租房政策的直接责任主体，应从财政收入中拨出一定金额的资金作为廉租房的建设资金。同时，上海市各区、县拨出一定金额的资金作为廉租房建设的配套资金。对于这些财政拨款，采用专款专用。随着廉租房覆盖面的逐渐增加，粗放型的管理模型已经不能有效地对资金的使用进行严格的管理。鉴于这种情况，上海市应建立廉租房基金，实现资金的集中管理，真正做到专款专用。随着基金规模的不断扩大，可以考虑使用基金进行投资，实现基金的增值效应，实现更多低收入家庭的住房需求。

2、设立土地出让金专用账户，用于廉租房建设

在目前的税收政策下，土地出让金完全归地方政府所有。这已经成为部分地方政府财政收入的主要来源，其占财政收入的比例甚至高到6%0①。这也在一定程度上激发了当地政府的卖地热情。2005年全国的土地出让金高达5500亿，而用于廉租房的资金却不到50亿，其比例不到l%。因此，建议改革土地出让金的分配机制，建立土地出让金专用账户，并从中安排特定比例的资金用于廉租房的建设，让低收入家庭从城市的开发中受益。可以建立地方和中央共享土地出让金的机制，地方享有的出让金按照一定比例用于廉租房的建设，中央享有的出让金则全部划拨廉租房基金，由廉租房基金统一管理。

3、发行廉租房特定债券，筹集社会资金

1998年，《品质住房与工作质量法》允许美国当地政府用联邦政府的拨款和公共住房的租金作为抵押发行债券，并用其偿还债务，这样就允许当地的房屋管理局来借入更多的资金来发展公共住房。这种规定减轻了资金需求量大的城市的资金需求压力。对于上海这种廉租房需求特别大的城市，中央政府可以发行特定的廉租房债券，用于上海廉租房建设的资金。债券可以是中长期债券，并且由中财政拨款进行偿还。对于债券发行的数额，必须遵循“缺口补给式”原则，即总体考虑廉租房临时性融资缺口来确定数额。遵循这一原则的原因在于，如果发行过量，不仅超额的资金不能得到有效的利用，而且待公债到期还要支付高额的利息；而如果发行量过少，不足以弥补暂时性的资金缺口，廉租房建设很可能因资金链条断裂而陷入困境。

（四）完善廉租房政策的运行机制

1、严格审核廉租房的轮候对象，完善进退机制

廉租房对象的确定主要是考虑两个因素：一是家庭的人均收入，二是家庭的人均居住面积。在这两个因素中，家庭的人均收入在判断上存在困难，特别是隐性的收入。这不仅仅涉及到对象的确定问题，也涉及到退出机制的有效实施。一旦家庭收入超过规定的限额，那么该家庭就应该失去继续承租廉租房的资格。借

鉴各国的经验，可以从下面几个方面展开：

（1）加快建立个人信用政策，充分发挥银行的监控职能。目前，上海职工工资已经基本通过银行系统发放，可以在此基础上进一步扩展银行的职能，即所有企事业单位必须通过银行系统发放职工工资，使银行能全面反映即使记录个人收入状况。这样就可以较为准确地确定家庭经济来源的标准。

（2）建立个人信用资信评价机构，对个人信用程度进行评估。该机构接受政府委托，对个人申报的收入进行核查。同时，建立个人收入档案，对个人及家庭收入变动情况跟踪调查、及时反映，并进行个人及家庭经济信用评估。

（3）加大审核的力度。对于廉租房对象的收入定期开展审核，一旦发现其收入水平有提高，而且提高的趋势是明显的，就应该取消其资格。同时，积极发挥居委会和街道办事处的职能，加强对低收入家庭收入情况的监督。在此基础上，对廉租房对象进行公示，接受社会的监督。

（4）建立惩处机制。对于虚报个人或家庭收入以期骗取廉租房的租金补贴或实物补贴的家庭和个人，一旦查出，将取消其再次申请廉租房的权利，并且偿还相应的租金。此外，进行一定的经济制裁，如缴纳罚金等，并对其个人信用降级，必要的时候可以考虑司法部门的介入。如香港房委会规定，如果申请人有欺诈的行为，要处以20000港元的罚款或6个月的监禁。

这些基础性工作，不仅有利于确定廉租房的供应对象，而且对建立整个住房供应体系，乃至全面的社会保障体系都十分有利。这不仅仅涉及到社会保障部门，而且还涉及到其他部门，需要在各个部门的密切配合之下才能顺利的进行。

2、完善廉租房的租金补贴方式

租金的确定应该遵循两个原则：一是随着收入增加租金递减的原则；二是效率与公平统一的原则。随着收入增加租金递减意味着租金补贴更多地是满足收入最困难家庭的需要。对于收入稍高的家庭，租金补贴就应该少一点。根据边际效用递减原理，整个社会的效用增加。但是收入不能划分的太过详细，以免影响到工作的效率。公平与效率的原则意味着对于存在特殊困难的家庭，可以增加其租金的补贴标准。比如对于有老人、残疾人以及长期生病的低收入家庭，在考虑收入水平的时候可以做相应的调整，使租金的补贴能够满足其对住房的要求。上海

廉租房的租金补贴是按照实际人均住房面积与7平方之差的标准进行的，然后再乘上特定区域的每平方米补贴标准。在这些享受低保的家庭中，采取这样的做法是有效的，主要是由于这些家庭的收入水平基本都在同一个水平上。随着廉租房对象的扩大，这种简单的处理方法并不是最优的解决方法，必须按照上面的两个原则进行租金的设定。在补贴方式上，上海市政府可以借鉴美国政府的做法，采用优惠券的形式进行补贴，明确规定优惠券只能用于支付租金。根据申请者的家庭收入情况和居住情况发放一定金额的优惠券，让其在市场上寻找住房。申请者可以租赁质量较好价格较高的住房，但高出部分由其自己承担。同样申请者也可以租赁质量较低的住房，减少自己的租金支出。这样，政府就不用去监督申请者租用住房的情况，降低了监督成本。

五、结束语

廉租房政策是住房保障政策的重要举措之一，对于建设和谐社会具有重要意义。作为解决低收入家庭的住房保障政策，廉租房政策与其他住房保障政策相比，具有其自身的特点和优越性，针对上海的实际情况，应该充分发挥廉租房政策的这一优越性，解决更多低收入家庭的住房问题。

廉租房政策对于上海市乃至中国来说都是一项新生的住房保障政策，是一项系统的工程。如何对其进行完善和有效实施除了政府相关政策支持外，，还需要各职能部门的积极参与和配合，从整体上考虑和把握。美国和香港都经过了几十年的发展才形成较为完善的公共住房政策。因此，上海的廉租房政策必须立足长远，系统地规划和设计廉租房政策，只有这样廉租房政策才能不断的发展和完善，解决更多低收入家庭的住房问题。

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