关于政府投资项目代建管理的几点思考|政府代建项目

　　摘要：探讨政府投资项目代建管理的现状，没有统一的取费标准，而且取费不高，通过实践经验总结采取多种取费方法，完善代建制。并提出一些风险预防的管理措施。 　　关键词：代建制；代建管理费；制度；风险；分析
　　“代建制”是指政府投资项目按照规定的程序，通过招投标等方式，选择具有相应资质的专业化项目管理单位（即代建单位），代理投资人或建设单位负责项目的投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，工程竣工验收后移交给使用单位的管理制度。在市场经济条件下，代建单位提供代建服务的主要目的是为了获得合理的回报，代建单位取得的代建服务收入，应当体现补偿全部代建业务费用并有合理利润的要求。目前，国家的相关政策还缺乏对代建取费标准的科学界定，在代建实践探索中暴露的代建取费的随意性影响其健康发展。
　　一、代建取费分析与思考
　　1.代建取费的现有政策规定
　　目前国家性涉及代建管理费用的文件只有财政部出台的两个规范性文件：《基本建设财务管理规定》（财建【2002】394号）和《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建【2004】300号）。
　　财建【2002】394号文件中主要规范的是建设项目的建设单位管理费。依据其规定，建设单位管理费是指建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性开支。建设单位管理费的开支范围包括：不在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、办公费、差旅费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费（基建用固定资产折旧费）、零星购置费、招募生产工人费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其他管理性开支。
　　考虑到不少建设项目前期筹建期间管理性开支没有渠道，财建【2003】724号“财政部关于解释《基本建设财务管理规定》执行中有关问题的通知”中将建设单位管理费的概念修改为：“建设单位从筹建之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性开支”。
　　依据《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财务管理有关问题的指导意见》（财建【2004】300号的规定）：
　　(1)建设单位自行确定项目代建单位和政府设立或授权产生的代建单位，其代建管理费由同级财政部门根据代建内容和要求，按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定，并计入项目建设成本。
　　(2)政府招标产生的项目代建单位，其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制，实际发生的代建管理费计入项目建设成本。
　　如果把代建制视为一种项目管理方式，则有必要参考建设部在2004年11月16日印发的《建设工程项目管理试行办法》（建市【2004】200号）第十一条的规定：“工程项目管理服务费应当根据受委托工程项目规模、范围、内容、深度和复杂程度等，由业主方与项目管理企业在委托项目管理合同中约定。工程项目管理服务收费应在工程概算中列支。这样看来代建制服务收费实际上没有参考标准，只有通过政府部门确定。
　　2.对目前建设单位管理费规定的分析评价
　　(1)国家的有关规定具有局限性。首先，按照《基本建设财务管理费规定》的要求，建设单位管理费实行总额控制，分年度据实列支：工程概算总额在1000万及其以下的，费率为1.5%；1001—5000万元部分，费率为1.2%；5001—10000万元部分，费率为1%；10001—50000万元部分，费率为0.8%；50001—100000万元部分，费率为0.5%；1000001—200000万元部分，费率为0.2%；200000万元以上部分，费率为0.1%。例如：
　　某建设项目总概算为10亿元人民币，则建设单位管理费控制数为：1000×1.5%+（5000-1000）×1.2%+（10000-5000）×1%+（50000-10000）×0.8%+（100000-50000）×0.5%=683（万元）；那么项目建设单位管理费仅占总投资的0.683 %。这样低的取费标准很难满足代建单位实际管理支出需要的。
　　(2)财政部的规定把项目法人支付的工程部门管理费用与代建单位发生的代建管理费用混为一谈。在市场经济条件下，代建企业从事代建业务的主要目的是为了获取合理回报。可见，代建管理费是代建单位提供代建服务取得的劳务收入。从代建管理费的构成来看，应当包括代建和从事代建业务发生的成本费用、税金和合理利润。因此偏低的代建管理费无法正确提现代建企业提供项目代建服务的价值，也不利于代建市场的健康有序发展。
　　(3)各级地方政府规定也各不一样。按照《北京市公路项目代建制实施办法（试行）》第十三条的规定，建设项目代建制实行项目施工图预算管理，总投资以批准的施工图预算控制，代建企业需要承担材料价格变化的市场风险。代建企业独立享有批准预算中的建设单位管理费。项目的实际工程费用节余或超支在批复预算的正负3%（含）以内，该节余或超支由代建单位享有或承担。如节余或超支的金额大于批复预算的3%，超过3%的部分由政府与代建单位按比例享有或承担。这意味着，代建企业通过提供代建服务取得的收入由这两部分构成：①批准概算中的建设单位管理费；②工程节余。但是，按照《深圳市政府投资公路建设项目代建管理办法（试行）的相关规定》，②代建项目实行项目投资包干管理。项目包干额为经计划部门审批的初步设计概算下浮若干比例，代建单位承担投资超支风险；③工程代建管理费由代建基本管理费和结余分成两部分构成。因此，代建企业通过提供代建服务能否取得利润，取决于以下两个条件：②能否提供有效率的项目管理，在正常履行项目管理职责的同时有效控制建设单位管理费支出，以获取管理费降低的效益；③能否通过主观努力，在保证工程质量的前提下有效控制和降低建设成本，以获取建设成本降低的效益。
　　3.对获取投资概算结余规定的分析评价
　　按照北京、深圳两个地方政府出台的规定，代建企业通过提供公路代建服务取得的收入取决于列入项目概算中的建设单位管理费和工程建设成本的包干结余分成。显然，这比国家的规定大大进了一步。但仍然存在一下局限性：
　　(1)如果代建企业保证了工程质量，在合同约定的期限内完成了代建任务，建设成本也控制在合同约定范围之内，但没有取得建设成本的节约，这意味着代建企业取得的服务收入只有在列入项目概预算中的建设单位管理费。这就低估了代建企业提供代建服务的市场价值。
　　(2)衡量工程节约的依据不一致。按照北京市的规定，应当以批准的施工图预算总额为依据；按照深圳市的规定，应当以批复的初步设计概算下浮一定比例后的金额为依据。正常情况下，初步设计概算和施工图预算之间应当保持概预算总额基本一致的关系；但在现行体制下，存在着影响施工图预算明显偏离初步设计概算的多种因素。例如本单位代建的四川地震灾区灾后重建项目的取费实际情况，代建收费分三个组成部分，基本管理费、项目调整补偿金和概算节约奖励三部分组成。而不是单纯的套用《基本建设财务管理规定》中的建设单位管理费。本单位在项目代建过程中根据实际情况调整项目规模，将项目由原先的15个精简到8个，有效的控制了投资规模。其余7个项目所做的前期的勘察，设计，招标等额外工作也按照代建费率减半获得的收益；在签订代建合同时，特别增加了一条奖励条款，即在保证工程质量的前提下，严格控制投资概算，节约部分，本单位将按节约比例的30%提取，但是最高不超过200万元的奖励，最终我们代建的每一个项目都控制在概算之内，取得了奖励。在以上案例中，代建管理费用被界定为代建企业提供代建服务所取得的收入。这些收入划分为两部分：①代建基本管理费用，反映了列入项目初步设计概算的建设单位管理费；②前期费用调整补偿款；③概算节约奖励收入，反映了代建企业提供的代建服务如果取得了建安成本降低的效益，可以按照合同的约定取得奖励收入。这就意味着代建企业提供代建服务取得的建设成本节约的效益，应当由项目法人和代建企业分享，也可以按照不同的建设成本节约区段采取不同的分成比例。收益分享应当与风险分担相统一。
　　科学、合理的代建管理费应当能够保证代建单位在完成代建合同约定的工程质量、建设工期、建设成本控制等基本任务的基础上，补偿代建管理费用并获得合理回报。代建管理费用从内容上应当由两部分构成：(1)基本代建管理费用。(2)合理回报。提供代建服务应当获得合理的正常回报，按照这一要求，代建企业提供的代建服务如果达到了合同规定的基本要求，即工程质量、建设工期以及控制投资概算任务均达到了合同规定的基本要求，代建企业取得的代建管理费用，应当能够补偿提供代建服务发生的相关费用并获得合理的回报。补偿代建企业提供代建服务发生的相关费用应当取得的收入，可界定为 “基本代建管理费用”,相当于按照财政部的有关规定列入项目概预算的建设单位管理费。合理回报。一般意义的合理回报应当体现为按照经营者投入资本计算的合理回报率。合理回报率包括无风险利率和承担相应风险应当获得的风险补偿率。与一般意义合理回报的计量不同，由于代建企业在提供代建服务的同时，可以从项目法人取得项目建设所需要的资金，所以一般不存在投入资本的问题；建议可以参照财政部出台的企业绩效评价指标体系中的主营业务利润率指标，以基本代建管理费用为基数来计算代建企业应当取得的合理回报。从内容构成上，合理回报应当包括项目法人按照合同约定支付给代建企业的工程质量奖励、建设工期控制奖励、完成建设成本降低任务的奖励等。
　　三、低效益提供代建服务应当承担相应的经营风险
　　1.低效益提供代建服务意味着代建企业提供的代建服务没有达到预期的目标，存在工程质量不佳、建设工期拖延、建设成本超概算等诸多问题。按照“收益分享、风险分担”的原则，代建单位应当承担由于低效益提供代建服务引发的经营风险。
　　代建单位承担风险的方式应当与享有收益的方式相一致，即：如果工程质量没有达到预期的要求，或者拖延了建设工期，应当要求代建企业承担相应的经济处罚；如果建设成本超过了代建合同约定的建设成本，成本超支部分相对应地也应当采取以下两种方式承担：
　　(1)所有的建设成本超支的损失一律归代建企业承担；
　　(2)采取一定的比例分成方式由项目法人和代建企业共但建设成本超支的损失。
　　2.采取何种方式享有收益或者承担损失，符合政府对代建市场监管的要求。
　　从政府或者项目法人的主观角度分析，受管理体制、管理理念、管理水平、管理手段、市场化意识等诸方面的影响，代建项目概预算的编制和审核还无法完全做到科学合理；还存在由于各种原因修正或者重大调整的现象。因此，我们认为采取柔性思路来确定享有收益和承担风险的方式更符合目前的实际状况。可考虑在项目概预算的一定区间范围内，例如：±5%，由代建企业享有建设成本节约的全部收益，并承担建设成本超支的全部风险；超过±5%的部分，可考虑区段确定不同的比例，或者采取相同的比例由项目法人与代建企业分享收益，或者分担风险。