珠港澳大桥一国两制_“一国两制”下CEPA与“泛珠”合作制度建设探讨

　　“一国两制”为港澳与内地合作带来了巨大机遇与硬约束，CEPA和“泛珠”合作都是在这种约束下推进区域一体化的制度创新，本文在总结了CEPA和“泛珠”合作制度现状的基础上，提出其制度建设的主要障碍，并分析和探索了克服这些制度建设障碍的相应政策。
　　一、“一国两制”下CEPA与“泛珠”合作的制度现状
　　港澳回归后，“一国两制”虽然为港澳与内地提供了合作机遇，但也为三地合作带来了制度性的硬约束。即“一国两制”在发挥其积极效应的同时，不可避免地要付出代价或成本。在“一国两制”的框架下，香港是独立的关税区，它与其经济腹地——内地特别是广东珠三角地区之间存在着政治、经济边界的阻隔，彼此之间是不同的市场，存在着进入的“门槛”。环顾当今世界，作为国际性商业大都会的城市，包括伦敦、纽约、东京、香港及上海等，也只有香港与其周边经济腹地之间存在着关税边境的阻隔，这成为与其经济腹地经济整合的一个“硬约束”，并降低了两地经济协调的效率，提高了交易成本。日本国际经济评论家长谷川庆太郎在分析香港经济前景时曾指出：“香港主权回归后，其作为内地经济与世界市场的窗口作用已大不如前。它与广东之间的人、物、资金、信息交流，均受到明显限制，双方隔离的情况较以前严重，经济发展严重受阻。”其中的原因主要是未能处理好“一国”和“两制”的关系。特别是在香港回归初期，人们的关注点集中在香港是否享有高度的自治权，国际社会也关注中国大陆是否干预香港，政策贯彻的重点是强调“两制”，港澳与内地的经济联系反倒被收紧了。
　　而为解决这一制度性难题，2003年起三地开始探索进行CEPA与“泛珠”合作的各种制度建设。2003年6月29日，内地与香港签署了“关于建立更紧密经贸关系安排”协议（简称CEPA）。CEPA的基本内容是：在符合世界贸易组织（WTO）规则和遵循“一国两制”原则的前提下，逐步减少或取消双方之间实质上所有货物贸易的关税和非关税壁垒；逐步实现服务贸易自由化，减少或取消双方之间实质上所有歧视性措施；促进贸易投资便利化。香港与内地签署的CEPA标志着港澳与内地经济一体化的正式启动。
　　在CEPA的推动下，2003年7月，中共中央政治局委员、原广东省委书记张德江更进一步提出了“泛珠三角”（简称“泛珠”）区域合作的战略构想。经中央批准，2004年6月3日，由“9+2”政府首脑在首届“泛珠三角区域合作与发展论坛”上签署了区域合作纲领性文件——《泛珠三角区域合作框架协议》。泛珠区域合作启动以来，进展迅速，已经在贸易投资、科技、信息产业、交通、环保、污染防治等多个领域取得明显进展，推动了泛珠区域统一市场形成，并向劳务、人力资本开发、教育、旅游等纵深领域发展。2004年12月，胡锦涛总书记在广东考察时更进一步指出：“积极推动泛珠三角区域合作与发展对各方都有利，要搭建并利用好这个平台，注意搞好战略规划，务求实实在在的成效”。
　　从2003年战略构想的提出至今，“泛珠三角区域合作”经历了近10年的发展，已经从最初框架下确定的10个经济领域拓展到了质监、海关、警务等社会管理领域，成为了促进区域协调发展的一股积极而强劲的力量。正如广东省委书记汪洋在出席第七届珠三角区域合作与发展论坛时指出的：“实践证明，泛珠合作充分展现出广阔前景和强大生命力，取得了令人瞩目的成就。”它已经成为了继CEPA后三地乃至更广泛的地区合作的又一重要机制。
　　而国家“十二五”规划纲要出台后，广东省委书记汪洋进一步提出“以南沙为突破口，再造一个新广州”，并在南沙确立了128平方公里的土地作为实施CEPA先行先试综合示范区，并将其定位为：充分发挥粤港澳合作先行先试的政策优势，大力促进现代服务业和高新技术产业的发展，重点打造港澳先进制度与机制实践区；粤港澳高端要素流动的平台；齐名港澳的国际化社区。CEPA先行先试综合示范区占地128平方公里，主要规划为六大功能空间的载体。这些规划都体现了在一国两制框架下的CEPA与“泛珠”合作制度的旺盛生命力。
　　
　　二、CEPA与“泛珠”合作制度建设的主要障碍
　　（一）制度框架上的障碍——港澳与内地在制度、政策上的梯度差异
　　在CEPA与“泛珠三角”经济区域中，在“一国两制”框架下，港澳的市场是资本主义的市场经济体系，内地是社会主义的市场经济体系，珠海、深圳、汕头、厦门等经济特区，虽然加入WTO以后，特区的意义没那么明显，但可以看出，CEPA与“泛珠三角”的制度梯度，由港澳向外辐射，呈现出“港澳资本主义市场经济——经济特区——内地社会主义市场经济”的制度差异格局。这种梯度为制度合作提供了相互势能，其制度落差为“泛珠三角”异质合作提供了相互补充，时空错位、风险空间互保的一种可能。
　　但是CEPA区域内制度、政策的差异无疑也加大了协调难度，提高了区域间交易成本。 CEPA内部，有香港、澳门与内地三个独立的关税区，存在各种关税与非关税壁垒；有港币、澳元、人民币三种独立流通的货币体系，有三套独立的司法体系，澳人治澳、港人治港；这么一个彼此独立的制度板块，由于各地区的独立利益，必然在交往中存在博弈的行为，不一定会达到社会总产出的最大，对于充分发挥港澳的辐射作用也必然存在摩擦。其中香港是全世界最自由的经济体系。美国传统基金会认为，香港的多项优势包括：没有贸易障碍的自由港、低程度的政府干预、高透明度、奉行法治、精简而一致适用的商业规管制度、执行严格但并不难遵从的劳工规例、商业投资及营运手续简便、资金流动及外来投资享有高度自由、银行与金融业的低度限制、主要由市场导向的薪酬与价格、知识产权保障严谨及极少非常规市场活动，等等。而在内地，各省市之间，由于分别处于东、中、西部地区，所实行的政策不同，市场在一定程度上被分割，存在开放度和政策的差异。一边是高度国际化市场化的最自由的经济体系，一边是转轨中的计划经济成分仍占一定比重的行政割裂的“诸侯经济”，这就使得港澳的经济辐射作用主要限制在珠三角的地理范围之内，而难以辐射到广东省以外。“泛珠一体化”，充分接受粤港澳的带动作用，主要责任还是落在内地加快制度改革的步伐之上。一边是内地对自身制度的改革，一边是内地与粤港澳制度的对接，而在对接问题上，应是多方努力的结果，还需中央政府的协调。