公民问责的理论逻辑与实践价值:公民问责

　　【摘要】依照社会契约理论，政府在享有权力的同时，需要履行一定的义务，承担相应的责任。但从委托—代理理论和公共选择理论的视角来看，政府在履行其责任的同时又存在着许多问题。而人民主权理论则为公民问责提供了依据。公民问责可以加强政府与公民的合作沟通，促进其对政治权力进行广泛的监督，有效维护公民的利益。
　　【关键词】公民问责 社会契约 人民主权 公共选择理论
　　公民问责作为行政问责的重要组成部分，是公民对政府及其官员的问责。具体是指以公民和公民组织为主体，以保障公民权益为目的，针对各级政府及其官员承担的职责和义务的履行情况，通过批评、建议、检举、揭发、申诉、复议、诉讼等方式，对其实施监督和追究责任。公民问责是民主政治的应有之义，是现代公民权利的重要构成要素。对公民问责进行理论探源和价值分析可以更好地推动行政问责制的发展。
　　公民问责的理论逻辑
　　责任的产生—社会契约论。社会契约论由格劳秀斯提出后，经过霍布斯、洛克以及卢梭等人的论证逐步得到了发展和完善。无论是霍布斯、洛克还是卢梭都把“自然状态”作为自己理论体系的基础和前提，他们都认为，在自然状态下，人们有着与生俱来的自由、平等、独立等权利。但是由于自然状态存在着种种缺陷与不便，人们便订立某种契约。霍布斯认为，人们在签订契约时把自己的全部权利让渡给主权者，由主权者代表人民行使普遍意志的权力，这个主权者是专制君主及其政府。洛克认为，人们在订立契约时把自己的部分权利交给一个受大多数人委托的权威机构（政府），让它拥有最高的权力来保护人们的一些天赋权利。卢梭则认为，人与人之间通过签订契约结成社会共同体，共同体的意志即公意。公意要进入实施状态，就需要有一个执行的组织机构，这样，人们又同政府签订契约，由它来掌握社会管理的治权，但前提是政府必须保护公共利益、公民的自由和生命财产安全。
　　由此可见，社会契约论者的契约理念虽然在权利让渡的形式、公民与政府的关系等方面存在着一定的差异，但总的来说社会契约理念都包含了一些最基本的因素：即政府是社会契约的产物，是人们在平等、自由和公意的基础上建立的一种契约关系，人们订立契约后，把自己的全部或部分权利交于政府，从而形成公共权力与公共意志，使政府具有合法性。当然，政府在享有权力的同时也必须遵守一定的义务，承担相应的责任，政府作为拥有责任和权力的一方必须要对授权者负责，保证责任的履行，这是社会契约论的必然逻辑结果。正因为人民的授权，政府的行为如果超出了建立在公意之上的契约所预设的宗旨或范围，没有完成自己承担的社会责任，则其权力的合法性必将动摇。因此，一个按照契约理念履行职责的政府必须是一个有责任的政府。
　　责任的缺失—委托代理理论和公共选择理论。当今社会，政府权力来自人民的授予和认可，政府作为权力的代理人应当为人民的利益而负责任地履行自己的职责。人民同政府间的这种授权与被授权关系，可以看作是一种委托—代理关系，这种关系的存在使得政府有失责的可能。委托代理理论认为，由于代理人（政府）具体管理着事务，和普通公民相比，在信息方面具有绝对的优势，掌握着比委托人（人民）更多的信息，因此有条件凭借这个优势来获得更多的私人利益，从而损害委托人的利益。因为政府行为具有理性和自利的特征，在这种信息不对称的情况下，就不可避免地出现委托人和代理人之间的目标和利益差异，因而容易产生有悖于政府公共性的行为。为了有效地促使政府认真履行职责，人民必须选择有效的机制来监督和约束政府及其官员的行为。
　　美国公共选择理论的创始人之一布坎南认为：身为一个人，无论他地位如何，无论在政治活动中还是在经济活动中，他的动机与目的都具有相似性，也就是满足个人利益的最大化。政府作为人类的组织，它是由各个机构组成的，而机构又是由许许多多官员个体组成的，政府是追逐自身利益的人的群体总和。政府官员和政府机构都有自己的行动目标，官员们谋求个人利益的最大化，政府机构谋求部门利益的最大化。在这一过程中，由于目标并不一定符合公共利益，与公共利益的背离就导致了各种责任缺失问题的出现，这种责任的缺失需要来自政府外部的监督和制约。因为作为“理性经济人”的政府，如果通过内部监督来弥补政府失灵，其结果只能是救治的失败，因此来自外部的民众监督则显得势在必行。
　　谁来问责—人民主权理论。人民主权理论是由法国思想家卢梭在社会契约的基础上系统地提出来的，它是近现代西方国家宪法的思想基础之一，人民主权思想表达了这样一些基本理念：国家的一切权力来源于人民；国家权力属于人民，但人民并不直接行使，而是把它交给能够代表人民意志的权力主体来管理国家事务和社会公共事务，政府则是这种权力主体的重要组成部分；为了使政府权力能够按照人民的意志行使，它需要随时接受人民的监督，由于主权在民，国家只能是人民的仆人，相对于“人民主权”而言，政府的权力只能称得上是“治权”，是处于从属地位的。政府权力的受任者绝不是人民的主人，而只能是人民的官吏。因此，人民能够对政府权力的行使进行监控，有权对各级政府及其官员承担的职责和义务的履行情况进行监督问责。我国《宪法》第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，明确了人民是国家权力的本源。《宪法》第二十七条进一步规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。”以上规定，明确了公民对于政府及其官员的问责权利以及政府机关必须接受监督的义务。总之，公民作为主权者，对于政府及其官员履行职责的情况，应该能够以主权者的姿态站出来说话，主张或指控政府及其官员的责任，要求政府及其官员作出回应，制裁和惩罚那些失责或卸责的行为。①
　　公民问责的实践价值
　　促进政府对公民利益的维护。在现代社会，政府的首要责任是对民众负责。作为单一行政系统内部的同体问责却存在着诸多弊端：例如彼此相熟而息事宁人，互相袒护；害怕部门利益冲突而不闻不问；怀着“遮羞”心理而不愿问责。②而作为公共利益维护者的权力机关、司法机关这些异体问责主体，虽然会对政府履行责任的情况进行监督，但政府是否履行责任以及责任履行到何种程度，对他们自身利益并无直接影响，这样就难免出现消极问责的现象。但以公民为主体的问责，独立性强，较少受到来自行政体系内的约束和干扰，因此能够站在更公正的立场上，态度坚决地实施问责，以保证问责的效果。而且对公民而言，政府职责履行程度、政策实施情况与自身利益息息相关，相比权力监督机关及其工作人员，更具有监督与追究的自觉性和彻底性。公民这种问责态度促使政府及其官员在行使行政权力、作出行政行为时，必须考虑民众的意志、利益和要求，真正把“权为民用，情为民系，利为民谋”落到实处，从而保护公民的利益，做到对公民负责。
　　加强政府与公民的合作沟通。公民问责作为政治参与的重要形式，它是一种指控或追究政府及其官员责任的社会活动，这种责任的追究可能在一定程度上造成政府与公民的紧张关系，但是从长远来看，公民问责可以使民众的不满与需求及时反馈到政府部门，而且随着公民权利意识的增长，广泛的公民问责正在形成“倒逼”效应，使政府必须应责。政府在回应民意的过程中可以宣传、评价施政理念，解释、修正既定政策，给民众一个满意的答复。这样一种经常性的问责—应责关系，有利于促进一个合作社会的形成。公民问责从本质上讲是公民参与国家治理的过程，它是当然的治理主体，同政府一起对公共生活的合作管理形成“善治”的实践。公民通过问责表达愿望、宣泄情绪，维护自身利益，政府了解公民的诉求，与公民进行对话和协商，代表公民利益作出相应的决策，解决社会矛盾，保障社会稳定。这样，一方面增强公民对政府的认同感，政府的决策将会赢得更多的支持；另一方面公民行为也会赢得政府的信任。由此，政府和公民之间的信任程度增强，合作空间进一步扩大。
　　构成对政府权力广泛而有效的监督。公民问责是一个监督政府活动的过程。同其他问责方式相比，公民问责的主体是最广泛的。每一位公民都是一名监督员，都可以随时随地的监督政府行为。而权力机关或专门的行政监察机构在进行监督和问责的时候，面对庞大的行政队伍和行政事务，需要付出相当的人力和财力，耗费大量的时间，但监督范围却是有限的。由公民启动的对政府机关及其行政人员的问责，由于每一位公民都是一名免费的检察官，对于减少行政监督机关的监督成本，扩大监督范围起着重要的作用。当全体公民都具有了行政问责的意识和能力的时候，也就在整个社会构建起了广泛而全面的对政府权力监督的网络。而且，如此数量庞大的监督主体进入到问责制度中来，对于政府机关及其行政人员来说无疑是个威慑。藉此可以大大减少违法违规行政行为的发生，公民问责的事前防范作用就得到了有效发挥。
　　（作者单位：信阳师范学院政法学院）
　　注释
　　①韩志明：“公民问责：概念建构、机制缺失和治理途径”，《探索》，2010年第1期，第62页。
　　②汪伟全：“公民参与：推进行政问责制的重要途径”，《探索与争鸣》，2007第7期，第37～38页。