【政府危机管理能力评估指标体系研究】什么是危机管理

　　摘要：评估是危机管理的重要内容，它贯穿于危机管理的始终。对政府危机管理能力的评估是一个全过程评估。基于此，评估指标可以分别从预测预警、应急处置、灾后重建三个阶段进行构建，每一阶段都包括制度、机构和信息等层面的细化指标。
　　关键词：危机管理；能力评估；指标体系
　　美国现代著名学者塞缪尔?亨廷顿在其《变动社会的政治秩序》一书的开篇就曾指出，“国家之间政治上最重要的区别，不在于政府的形式，而在于政府的水平”。在这里，亨廷顿所说的“政府水平”指的就是政府能力。危机管理能力是政府能力构成之一。在风险社会背景下，危机管理能力是衡量政府能力的一个重要评估指标，也是对现代政府提出的一个特别重要的素质要求。从国际社会和危机管理先进国家的经验出发，建立一个全面整合的危机管理能力指标体系是十分重要的。
　　一、构建政府危机管理能力评估指标的原则
　　（一） 科学性原则
　　政府危机管理能力是一个复杂的系统，它涉及的因素很多，所以指标体系的科学性就尤为重要。其科学性主要表现在：选择评估指标要科学，要从客观实际出发，对内外部因素进行高度的抽象和概括，关键是抓住最重要、最本质、最有代表性的内容来设计指标体系。
　　（二） 整体性原则
　　政府危机管理能力系统是一个复合系统，所选指标应能够反映政府危机管理能力系统的状态和发展变化状况。政府危机管理能力评估指标构建的整体性原则，要求所构建的指标体系应当既能反映政府危机管理能力系统的客观属性，又要反映它们之间的相互关系。
　　（三） 可行性原则
　　可行性原则主要包括两层含义：一是指标体系的设置应尽可能使指标明确易懂，简繁适中，既可以进行定量处理，也可以是定性处理。二是指标具有易获取性，数据易于采集、计算，数据要进行标准化、规范化处理。在指标体系确定时，可获得性是可行性原则中的重要体现。
　　二、构建政府危机管理能力评估指标的依据
　　在国内现有研究中，关于政府危机管理能力评估的指标构建依据主要有以下几种：
　　以我国“一案三制”和应急保障系统为基础，主要有中国安全生产科学研究院对城市应急能力评估体系的研究（张兴凯、邓云峰，2006）。“一案”是突发公共事件应急管理预案体系，包括总体预案和各种专项预案、部门预案；“三制”是应急管理法制、体制、机制。“一案三制”基本上包括了我国应急制度建设的主要内容，以此为依据符合我国应急管理体系建设战略的要求。
　　从突发公共事件处置流程入手构建应急管理评估指标体系，如杨青、陈锦春的研究，从预防、准备、响应、恢复四个阶段进行指标细分。这种方法当然更重追本溯源，但问题在于对突发事件处置流程存在不同的理论，虽然大致模式类似，但还是存在部分环节的差异和分歧。之久需要考验指标体系构建者如何协调这种理论上的争议。
　　以总体应急预案和专项突发事件应急预案为依据构建应急管理能力评估指标体系，如北京应急办和清华大学公共管理学院应急管理研究基地合作的研究。总体应急预案和专项应急预案设计的基础也是理论上突发公共事件的处置流程。因此这种指标构建的方法，通过应急预案，既间接从基础理论出发，同时回避了不同理论的争议。并且，如果应急预案对于突发事件处置流程的理解存在错误，而导致突发事件响应失误，这种指标构建的方法一定程度上对于应急管理部门或处置当事人更为公平。
　　三、 政府危机管理能力评估指标体系的建立
　　指标体系是大量评估活动中的核心内容。指标体系的好坏一定程度上直接决定评估的成败。危机管理工作中，根据指标体系构建依据的不同，对于一级指标的设置，不同的研究存在很大的差异。在本文中，笔者以危机事件处置流程入手构建危机管理能力评估指标体系，该体系包括3项一级指标，12项二级指标。
　　一级指标包括预测预警能力评估、应对处置能力评估、恢复重建能力评估三项。公共危机预测预警是危机管理的第一步，也是危机管理的最关键内容所在，对公共危机具有预见、警示、延缓、化解的功能，其主要作用在于提前反馈、及时布置、防范风险于未然。危机管理重在预防，然而对于无法避免或已然发生的危机事件，政府必须采取应急行动，尽可能迅速地控制危机，尽最大努力保护民众的生命和财产安全，对已遭受危机侵害的群众立即给予救治援助。危机应对是危机管理的核心环节，也是整个危机管理过程中最困难、最复杂的阶段。因此，在当今危机频发且来势凶猛的治理环境下，危机应对显然已成为衡量政府效能的重要标志。恢复重建是指灾害后为重建公共设施、让社会与经济趋于正常并配合减灾而进行的各项活动。恢复重建包括修复性恢复重建与转型性恢复重建，即短期的结构性修复与长期的结构性改造。
　　二级指标的设置是对一级指标的细化。在该指标体系中，二级指标包括12项。具体有：公共危机的风险评估能力、公共危机的监测预警能力、预警信息的传播与反馈能力、危机舒缓能力、危机准备能力、紧急救援能力、政府部门应急反应能力、公众灾害行为反应能力、社会保障系统、灾害损失评估能力、灾后恢复能力、灾后重建能力。
　　预测预警能力、应对处置能力与恢复重建能力之间及其能力构成之间存在着互动性。这种互动性表现为它们之间相互联系、相互制约和相互影响。这种互动性一般可以表现为各能力之间存在着正相关的关系形式。正相关意味着政府危机管理能力各子能力之间是一种互相协作、正向递进的关系。换句话说，也就是其中任何一种能力的变化，都会引起其他能力甚至政府危机管理能力的变化。
　　四、 结语
　　政府危机管理能力评估指标体系，可用于不同的危机管理部门，根据这些基线数据来审视其危机管理能力的强项和薄弱环节，制定自我评估的危机管理能力档案，为危机管理的战略规划提供科学决策的基础。可以说，危机管理能力评估指标体系的确立和运行，是提升危机信息获取与预警、危机准备与预防、危机控制与回应、危机恢复与重建、持续的学习与创新等危机管理过程的重要保障。
　　参考文献：
　　[1]张成福,唐钧.政府危机管理能力评估[M].中国人民大学出版社,2009.
　　[2]青觉.和谐社会与民族地区政府能力研究[M].人民出版社,2010.
　　[3]张欢.应急管理评估[M].中国劳动社会保障出版社,2010.
　　作者简介：姓名：张洪洪 ，性别：女 ，出生年：1988 ，籍贯：新疆，民族：汉 ，工作单位：新疆大学 ，学历学位：在读研究生