[对财政专户开设、使用和管理的情况调研] 关于社保基金财政专户的开设

　　财政专户是财政和预算单位按照法规和有关文件要求，在银行及各类金融机构开设的，对具有特定用途的财政性资金进行专项管理和使用而开立的银行结算账户。财政专户的设置、使用与管理是否规范，不仅关系到各类专户财政资金能否安全、高效运行，而且深刻影响到财政国库管理制度的改革。对此，本文就丽江市财政专户的开设、使用和管理进行了调研。
　　一、财政专户的开设、使用和管理总体情况
　　丽江市自2003年、2007年和2011年5月财政部门经过对财政专户的清理，截止2011年底，全市共开设财政专户216个，金额302，367万元。
　　（一）财政专户类型
　　财政部门内设机构或附属机构开设的财政支出专户；上级相关文件要求下拨的专款专用专项资金必须开立的专户；具有执收权限的预算单位开设的非税收入汇缴专户等。按资金性质分主要包括各类专项资金，社会保障基金、非税收入及其他。
　　（二）专户开设的依据
　　各专户的开户基本都是以同级政府或财政上级文件为开设专户的依据。
　　（三）财政专户管理
　　按照财政部和省财政厅相关文件要求，到2011年底丽江市财政专户统一由财政局国库部门集中管理，实行财政资金的统一调度和统一核算，强化了专户资金调控功能。
　　（四）专户资金的使用
　　根据《丽江市财政专户管理实施细则》的要求，按“归口国库管理专户资金拨付和保留由业务科室管理专户资金拨付的基本程序和相关要求”，设定了规范的财政专户资金拨付程序：先由相关科（室、局）根据有关文件和项目的进度填制“拨款通知单”并领导签字，送到国库科审核后，由国库科开出转账或电汇相关凭证，并双人分别加盖各自保管的印鉴。这样，管事与管钱分开、管凭证与管印鉴分开、管财务章与管个人名章分开，达到了既配合又牵制的目的。
　　二、财政专户管理中存在的主要问题
　　（一）多头开户现象严重
　　一是同一性质的账户在多家商业银行机构开立。如非税收入
　　资金种类多、数额大，地方财政部门往往指定多家商业银行代收，这就势必造成在多家银行分别开立财政汇缴专户，相应地开立了多个预算外资金专户，用于收缴、拨付预算外资金。如丽江市财政局非税收入就在5家金融机构开设了汇缴专户。二是集中支付改革后大量财政专户仍继续保留。在实行财政国库集中支付改革之初，为实现新旧管理制度平稳过渡，丽江市在预算单位新开立国库单一账户为基本账户的基础上，将原基本账户转为专户，按照“只出不进”的原则，待原结余财政资金用完后撤销其专户，但财政国库集中支付改革推行以来，此类专户不但没能取消，反而成了办理与上级财政管理部门的资金划转专户，客观上造成了财政专户过多的问题。三是预算专项资金账户设置过多。近年来，随着财政管理体制的不断变化，每出台一个新政策、新项目，各地为实现专款专用，就要设立一个专户，如2009～2011年，丽江市就新增财政专户53个，而新增设的专户，一般也不指定开户行，更没有要求资金存入统一的财政专户，致使全市新增开的53个专户分布在所有金融机构内。从表面上看，专款专户，管理方便，但从整个财政部门而言，就是专户满天飞，遍地开花。
　　（二）账户使用不规范的问题普遍存在
　　一是用于收缴预算收入。个别财政部门在商业银行开设的预算外资金专户，被用于收缴预算收入，由财政部门根据预算完成情况来控制预算收入入库进度，从而造成大量的预算资金在财政专户中沉淀。此类情况在非税收入中较为明显，如丽江市2011年末非税收入余额就高达34，407.6万元。二是用于办理预算支出。有的地方财政部门通过开具拨款凭证将预算资金从国库集中拨付到财政专户中，再通过专户分散拨给预算单位，将财政专户作为其控制预算进程的工具，形成明显的“第二国库”。三是用于调节各专户余额。个别财政部门在不同金融机构开立两个性质相同的专户，两个账户之间、两个账户与在他行财政专户之间经常使用转款的方式来回转移财政资金。以上可以看出，财政专户俨然成了个别财政部门操控预算执行进度的工具，削弱了财政资金管理的透明度，严重影响了国家预算执行的严肃性和真实性。四是账户名称不规范。部分财政专户的开立使用了财政部门内部科室的名称。如古城区财政局所开的52户财政专户中就有31户以内部科室的名称所开立，占总户的59.62%。
　　（三）财政专户管理混乱
　　一是对专户的档案资料管理混乱。主要表现在丽江市区县分设期间专户移交或按照上级财政部门对财政专户归口管理账户移交过程中原开户文件及资料遗失。如古城区财政局在所开设的52户专户中，因上述原因导致专户档案中无开户文件依据的户数达15户，占专户总数的28.85%。二是专户归属混乱。主要表现在实施国库集中收付改革后，仍将预算内的统发工资和职工工资纳入财政工资专户管理。如玉龙县和宁蒗县财政局截止2011年末仍开设工资专户4户，余额为1，391万元。三是基建项目专户管理混乱。主要表现在各项目因归属种类繁多，实施工程年限、进度不同而分期拨付工程资金和长期保留完工项目专户而导致该专户跨年度和结存的资金项目较多而混乱。如丽江市基建项目专户从1996年“2.3”大地震开设以来至今，各类完工、未完工基建项目结存资金高达26，136.3万元。
　　（四）专户资金沉淀多
　　目前，财政专户中的资金来源主要是上级对口部门拨入资金、地方财政预算拨款和地方财政归集非税性收入资金而形成的沉淀资金，如根据上级相关文件要求，丽江市2011年末在社保专户滚存的资金就高达144，846万元，占财政专户总额的47.9%。“三农资金”一项余额就达40，982.9万元，占财政专户总额13.55%。
　　（五）财政专户虚增子账户苗头显现
　　财政部门为减轻内部分账核算工作压力，细化资金核算要求开户银行在账户总量不变的情况下，增设虚拟子账户，明细核算各类资金。如丽江市玉龙县财政局财政一级专户数为32户，按二级分则为42户，按三级分则为48户，其中最为突出的是“社会保障基金”专户的开设，具体情况如下图。虚拟子账户从归属上分类，是同一个专用账户的分级核算，实质上是多个专用账户并存，是变相的违规开立账户行为，不仅会造成账户管理失控，也会导致财政和开户银行经办人员都有随意划拨、挪用、转移资金的可能。