试论我国消费者权益保护制度的完善 完善银行机构消费者权益保护管理架构

　　消费者投诉管理机制是各国消费者保护法制最为关注的问题。在银行业消费者权益保护监管上，中国银监会对消费者投诉也给予了高度的关注。值得注意的是，2012年3月20日银监会发布的《中国银监会关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制 切实做好金融消费者保护工作的通知》（以下简称《通知》）虽然主要是针对银行业金融机构的投诉处理事项的监管，但是其内容超出了一般投诉的监管规范，而粗略地描绘了我国银行业消费者权益保护的监管架构。《通知》从公司治理、企业文化、董事会与管理层职责、银行内部控制体系角度来勾画了银行业消费者保护的基本管理框架。这是我国银行业消费者权益保护法制建设的一个重大进步，它为银行业乃至金融业系统消费者权益保护的系统化规范奠定了基础。
　　银监会投诉监管新规述评
　　《通知》对消费者投诉管理问题做了较为系统的规范。其主要内容有如下几方面：
　　将消费者权益保护提升到公司治理、企业文化以及董事会、高级管理层职责层面。《通知》明确规定：“银行业金融机构应当牢固树立公平对待金融消费者的观念，并将其融入公司治理和企业文化建设当中，建立健全金融消费者保护机制。银行业金融机构董事会应当将关注和维护金融消费者的合法权益作为重要职责之一，并确保高级管理层有效履行相应职责。”为了确保消费者权益保护工作的落实，《通知》还明确要求：“总行和各级分支机构应当确定一名高级管理人员负责维护金融消费者合法权益工作。”《通知》的前述规范定位立意甚高。我国台湾地区新近实施的《金融消费者保护法》第十二条也仅规定：“金融服务业应将第八条至第十条规定事项，纳入其内部控制及稽核制度，并确实执行。”而未直接上升到公司治理和董事会、管理层职责层次。当然，台湾《金融消费者权益保护法》毕竟是法律，金融机构从公司治理完善角度体现消费者保护问题可以纳入到一般监管规范性文件中去。
　　建立健全客户投诉处理机制。在客户投诉处理机制问题上，《通知》从以下几方面做了明确要求：(1）构筑健全的投诉处理机制、流程和岗位责任制。《通知》要求银行机构应完善客户投诉处理机制，制定投诉处理工作流程，落实岗位责任，及时妥善解决客户投诉事项，积极预防合规风险和声誉风险。（2）应当设立或指定投诉处理部门，负责指导、协调、处理客户投诉事项。在投诉处理工作人员规范上，《通知》还要求他们应充分了解法规规章和监管要求，熟悉产品、服务和流程。（3）强化网点现场处理投诉的能力。《通知》规定，银行业金融机构应当加强营业网点现场投诉处理能力建设，规范营业网点现场投诉处理程序，明确投诉处理工作人员的岗位职责，严格执行首问负责制，有效提升现场投诉处理能力。（4）加强投诉渠道建设。《通知》要求有银行机构在各营业网点和官方网站的醒目位置公布电话、网络、信函等投诉处理渠道。投诉电话可以单独设立，也可以与客户服务热线对接；与客户服务热线对接的，在客户服务热线中应有明显清晰的提示。
　　《通知》的上述要求是从银行机构应对投诉的角度进行规制，这些规范侧重银行与客户纠纷的化解。实际上，在银行与客户纠纷的解决上，内部机制固然重要，但是其局限性也是显然的，它还需要更多的多元化且具灵活性的外部纠纷解决机制，以适应金融服务专业性、技术性强，客户与银行之间信息不对称等特点的需要。从境外金融消费者投诉解决相关监管法制的发展态势来看，设置专门化的银行与客户纠纷解决机制已经成为潮流。例如，我国台湾地区《金融消费者保护法》设置第三章“金融消费争议处理”，明确规定“为公平合理、迅速有效处理金融消费争议，以保护金融消费者权益，应依本法设立争议处理机构。”并对“争议处理机构”的设立、基金来源、治理结构、评议规程做了详细的规制，其篇幅达到19个条文，整部法律文件只有33个条文，足见法定的专业化争议解决机制的重要性。当然，由于《通知》毕竟是部门规范性文件而已，它很难担当权威立法的职能，我国监管当局有必要关注此问题并尽快推动外部化的纠纷解决机制的建立。
　　对投诉处理提出明确要求。《通知》在投诉管理方面提出以下要求：（1）建立投诉登记、受理和处理告知机制。《通知》规定：银行业金融机构应当及时受理各项投诉并登记，受理后应当通过短信、电话、电子邮件或信函等方式告知客户受理情况、处理时限和联系方式。（2）投诉事项的核查和整改并举。《通知》要求银行机构认真调查核实投诉事项，同时要求发现有关金融产品或服务确有问题的，应立即采取措施予以补救或纠正；给金融消费者造成损失的，应根据有关法律规定或合同约定向金融消费者进行赔偿或补偿。（3）严格投诉时限约束。《通知》明确提出投诉处理应当高效快速，并且具体规定了以下时限要求：处理时限原则上不得超过十五个工作日；情况复杂或有特殊原因的，可以适当延长处理时限，但最长不得超过六十个工作日，并应当以短信、邮件、信函等方式告知客户延长时限及理由。（4）加强转办投诉事项的管理。客户向监管机构投诉，往往基于其向银行投诉未能处理妥善，《通知》对此类投诉给予专门要求：即对银监会及其派出机构转办的投诉事项，应当严格按照转办要求处理，并及时向交办机构报告处理结果。
　　投诉处理是一项系统工程，需要银行付出一定的管理成本。《通知》为银行处理投诉设置了一系列具有强制性机制，尤其是较为刚性而又有一定灵活性的处理时限机制，对于强化投诉处理的有效性有极为重要的意义。但是，《通知》的有些要求过于机械，会大大加大银行的管理成本，例如它要求受理后应当通过短信、电话、电子邮件或信函等方式告知客户受理情况、处理时限和联系方式，这些因素在层级复杂的机构体系中很难一一落实，况且有些信息客户往往已经知悉而无需告知。另外，《通知》对于监管机构转办事项的处理有些狭隘，它仅限于对银监会及其派出机构转办的投诉事项，从银行监管的目标来看，它应该将此项要求推广至其他外部主管机构转办的投诉事项。
　　强化投诉处理工作的监督与管理。《通知》在投诉处理的监督与管理方面做了较为详细的规范，这主要体现在以下几方面：（1）要求银行机构重视分支机构投诉管理。《通知》要求银行机构总部要加强对各分支机构客户投诉处理工作的管理，将投诉处理工作纳入经营绩效考评和内控评价体系，及时研究解决投诉处理工作中存在的问题，确保客户投诉处理机制的有效性。（2）银行机构须建立重大投诉事项及投诉管理常态化报告机制。《通知》规定，银行机构接到大规模投诉，或者投诉事项重大，涉及众多金融消费者利益，可能引发群体性事件的，应当及时向银监会或其派出机构报告；同时，银行机构应当做好金融消费者投诉统计、分析工作，并每半年形成报告，于每年1月30日和7月30日前报送银监会或其派出机构。（3）加强银行机构投诉管理制度、机制、流程建设的监督管理。《通知》要求各银行业金融机构及其分支机构应当于2012年7月20日前将客户投诉管理办法、投诉渠道、投诉处理部门及其负责人和联系人的名单报送银监会或其派出机构。此后如客户投诉管理办法、投诉渠道有变动，变动情况应在半年报告中予以反映；如投诉处理部门及其负责人和联系人的名单有变动，应及时将变动情况报告银监会或其派出机构。（4）银监会及其派出机构要加强对银行业金融机构客户投诉处理工作的监督检查，敦促其完善机制、落实责任、推进工作。（5）强化银行投诉管理的预防和整改监督。对于涉及金融消费者权益保护的热点、难点问题，银监会及其派出机构可以向有关金融机构发出监管建议，并要求其在一定期限内采取预防或纠正措施；发现违法违规行为的，应当依法予以查处；对于一定时期内，信访投诉数量较高、处理不当或拖延问题较突出的银行业金融机构，应当在全辖予以通报，并可作为准入和监管评级的参考依据。