【浅议“立法说明”的起草】 起草立法草案

　　何谓“立法说明”？它是法律草案说明的一种通用提法，是立法活动中形成的重要法律文件。我国立法法第四十八条规定：“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。”由此可得出两点结论：第一、立法说明是法律案的组成部分，一件法律案必须包括立法说明。其二，立法说明要“说明”的核心是制定该法律的必要性和主要内容，除此之外，对立法说明的撰写并无其它限制性、约束性规定。
　　笔者自2003年至2009年在吉林省人大内司委工作期间，曾作为有关法规起草小组的工作人员，执笔起草了《吉林省预防职务犯罪工作条例》、《吉林省志愿者服务条例》、《吉林省社会治安综合治理条例》等七部地方性法规的立法说明。在此，拟从法理角度并结合自身的工作实践，对立法说明的起草谈一些粗浅的看法，以求教于大家。
　　从形成多年的惯例出发，立法说明的撰写一般遵循着下述体例及格式安排：第一部分，制定法律草案的必要性。第二部分，制定法律草案的过程。第三部分，需要说明的几个问题。第四部分，结语。当然，实践中对这几个部分的体例表述可能会出现细微的差异，不过这些差异并不影响文件的整体结构。下面，笔者便按着以上四个部分的顺序逐一论述。
　　其一、关于制定法律草案的必要性。这一部分包含立法法要求的必须阐述的内容。立法的必要性论述，应简明扼要，抓住重点，构建起解决现实问题与制定法律草案的逻辑关系，切忌长篇大论。除此之外，笔者认为可以在这部分中增加立法的“可行性、前瞻性、紧迫性”方面的简要说明内容，作为与“必要性”并行的几个小观点。必要性是说明立法的现实需要，可行性是阐明立法条件已成熟并具备相应的可操作性，前瞻性意在表明立法不仅立足当下，且着眼于长远，紧迫性则是指该项立法不在“缓立”考虑之内，亟需制定出台。以上四个方面，逻辑关系层层递进，共同构筑起制定法律草案足够的充要条件。
　　其二、制定法律草案的过程。这部分内容的写法大同小异，重在回溯制定法律草案的工作过程及必经的法定程序。一般说来，如下几个问题应在这一部分得到回答或体现：第一、立法的启动。一般说来，在制定地方性法规的活动中较为常见的情形是，常委会组成人员或代表提出的法律案作为启动立法的前置程序，而起草小组的成立则是立法正式开始的标志。因此，有关立法的由来、临时机构成立及人员的配置情况应作为立法说明的内容之一，并清楚地梳理出立法活动的逻辑起点。第二、有关科学立法的体现。重点在于说明立法过程中是否经由专家、学者论证，是否对立法所涉的专业领域问题组织行业部门进行研究或鉴定。第三、有关民主立法的体现。着重论述立法中进行听证以及向人大代表、政府相关部门以及公民征求意见的情况。第四、有关法定程序的说明。按法律规定，法律草案送审稿必须经由本级政府常务会议或人大专门委员会会议讨论通过，才能提请常务委员会审议。上述法律程序应在说明中予以提及。
　　其三、需要说明的几个问题。这是立法说明的主干和核心。从法理学的角度论，在立法说明中对预立法规的具体适用、具体条款的阐释和说明，其效力等价于立法解释。所以在起草立法说明中必须充分重视对这一部分的谋篇布局。第一、说明的问题数目可考虑设定在三到五个范围内，太多或太少都不适宜。第二、说明的内容宜粗不宜细。因为法规尚未施行，如果事先界定过细、框定过死，执法实践的复杂性、多变性可能会大大超过立法的预判。第三、在起草技术上需注意，如涉及到法规有关具体条款，尽量不引用或少引用法条原文，点出条目即可，重点是把要说明的问题讲清楚，法条原文另有审议件可参阅。
　　其四、结语部分。这是约定俗成的句式，一般表述为：以上说明连同《条例(草案)》，请一并审议。
　　(作者单位：省人大财经委)