[仲裁行政化及其克服]克服机关化行政化

　　商事仲裁机构是民间性组织，与国家行政机构没有隶属关系。但是，在仲裁实务中，我国许多地方的仲裁机构呈现出很强的行政化倾向，即仲裁的行政化。仲裁行政化是我国特有的现象，与国际通行做法格格不入。《仲裁法》对仲裁机构定位的模糊、前苏联行政仲裁模式带来的路径依赖及我国现行行政体制的影响，是造成仲裁行政化的重要原因。克服仲裁行政化倾向，应该同时从仲裁文化的培育及仲裁制度建立这两方面进行。仲裁制度的构建固然十分重要，但是，如果没有先进的仲裁文化作为支撑，那么，再先进的仲裁制度在实践中也难以得到正确的实施。
　　[关键词]仲裁；商事仲裁；仲裁法；仲裁行政化
　　[中图分类号]D925.7　[文献标识码]A　[文章编号]1004－518X(2012)03－0146－07
　　罗楚湘(1965－)，男，法学博士，北京邮电大学人文学院法律系副教授，主要研究方向为国际私法。(北京　100876)
　　一、仲裁行政化问题的由来
　　自从1995年9月1日《中华人民共和国仲裁法》(以下称《仲裁法》)颁布实施以来，我国仲裁事业经过10多年的探索，在仲裁员队伍培养建设、仲裁机构的重组与完善等方面取得了阶段性的进步和发展。但同时，我们必须清楚地看到，我国的仲裁立法与实践尚存在诸多问题。仲裁行政化正是仲裁法立法时语焉不详、各地仲裁机构在进一步发展中所面临的一个瓶颈问题之一。虽然从总体上来说，我国仲裁法“借鉴国外仲裁制度的有益经验和国际通行做法”，实现了由行政仲裁向民间仲裁的过渡，但是，《仲裁法》的实施只是我国仲裁制度整体转型的一个开始，而非结束。在仲裁的组织层面，行政化在许多地方不仅是过去的残留或与“国情”妥协的产物，甚至在小范围内还被期许为发展方向。
　　所谓仲裁行政化，实质上是指仲裁机构的行政化，即政府通过行政手段对仲裁机构加以管理或干预，使其在诸多层面具有政府行政特征的一个过程或者结果。它既是一个动态的过程，同时也是一个静态的结果：动态表明它是政府通过行政手段对仲裁机构进行管理或干预的一个过程；静态表明许多新组建的仲裁机构已经具备行政特征这一结果。有学者指出，我国目前所谓仲裁机构管理方面的分歧或争论，实际上只是仲裁委员会下设办事机构人、财、物的管理定位问题，不能笼统地说是仲裁机构的定位问题。此说有一定的道理。但是，笔者认为，在具体的仲裁实践中，仲裁委员会往往很“虚”，而仲裁委员会下设办事机构因为行使着仲裁事务管理权，所以往往很“实”。人们对仲裁机构性质、特征的判断，常常来源于对其下设办事机构的认知程度。因此，仲裁机构的定位问题，既包括仲裁机构本身的定位问题，也包括仲裁机构下设办事机构的定位问题。
　　在实践中，仲裁行政化的表现形式多种多样。虽然表现形式不一，但是，政府行政主导下的仲裁机构的运行模式，是我国仲裁机构行政化的共同特征。
　　例如，行政机关过多地介入仲裁活动，一些地方政府都力图把仲裁委员会办成当地政府的下属职能部门，以行政手段干预仲裁委员会的工作。在一些地方，重新组建的仲裁委员会由市政府法制办组建和出资，仲裁委员会主任由政府法制办主任，甚至市政府有关领导担任，每年的全国仲裁工作会议由国务院有关机构组织召开。
　　又如，仲裁委员会办事机构领导由行政官员兼任；党政机关领导干部在仲裁委员会成员中所占比例过大；仲裁机构长期依赖政府的财政拨款；多数仲裁机构习惯用行政权力、行政手段推广仲裁工作。
　　再如，政府的干预和介入比较多；内部管理行政色彩浓厚；仲裁机构在政府部门的主导下设立和发展；仲裁机构在人事管理和财务管理等方面，严重依赖政府部门。
　　仲裁行政化是影响我国仲裁事业向纵深发展的一个重大问题，仲裁的行政化问题严重制约着仲裁的未来发展方向。对此，有学者发出了“中国仲裁机构向何处去”的疑问。笔者认为，仲裁机构的性质在很大程度上反映了仲裁权的法律属性，仲裁行政化会严重影响仲裁权的正常行使，从而导致仲裁权行使的行政化。因此，我们应该对仲裁实务中的仲裁行政化问题，有一个清醒的、正确的认识。
　　二、仲裁行政化的成因
　　仲裁行政化应该是我国特有的现象。因为，在国际商事仲裁法学界，也许只有我国的学者还在讨论本国商事仲裁机构的法律性质问题，并为将仲裁机构定性为事业单位还是民间组织而争论不休。但是，我们必须看到，仲裁这个舶来品进入中国之后，确实在有些方面水土不服。我们在分析、讨论仲裁行政化时，必须要面对这个问题所产生的土壤或原因：《仲裁法》颁布前我国原有的行政仲裁制度、《仲裁法》关于仲裁机构性质的规定、《仲裁法》颁布实施后我国现行的行政体制在推进仲裁制度方面的作用等。从根源上分析，仲裁行政化的产生，既有落后的仲裁理念的因素，同时还有仲裁制度规定不清晰的因素。
　　(一)表层因素：《仲裁法》对仲裁机构的模糊定位
　　不可否认，我国《仲裁法》在试图改变原行政仲裁体制方面作出过重大贡献。《仲裁法》第8条规定：“仲裁依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《仲裁法》第10条第1款规定：“仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立。”《仲裁法》第12条规定：“仲裁委员会由主任一人、副主任二至四人和委员七至十一人组成。仲裁委员会的主任、副主任和委员由法律、经济贸易专家和有实际工作经验的人员担任。仲裁委员会的组成人员中，法律、经济贸易专家不得少于三分之二。”《仲裁法》第14条规定：“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。”从上述条文的规定来看，《仲裁法》努力摆脱旧的行政仲裁体制，试图建立一种全新的仲裁制度。特别是上述第14条，其民间化价值取向甚为明显。
　　在《仲裁法》起草和讨论时，人们曾涉及过仲裁机构的定性问题。费宗祎先生曾提出，“应当对仲裁机构明确定性是民间组织”。这个建议后来虽然得到了采纳，但是换了一个反面的说法，即仲裁机构与行政机关没有隶属关系，仲裁机构相互间也没有隶属关系，仲裁协会与仲裁机构也没有隶属关系。所以，虽然《仲裁法》规定了仲裁机构“独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”，但只明确了仲裁机构不是行政机关，更没有明确仲裁机构是什么类型的法人组织。立法的不明确，直接导致了人们对仲裁机构法律地位的不同理解。在仲裁实践中，有人认为该法条在字面上并没有明确仲裁机构是什么性质的组织，因此人们可根据自己的需要对仲裁机构随意定性。