法治的全警【论依法治警的法制环境构建】

　　【摘要】依法治国、建设社会主义法治国家这一治国方略的提出，理所当然地要求人民警察必须依法履行其职能与职责，这对中国共产党提出了依法治警的新课题。近些年，人民警察在依法履行其职能与职责的过程中，常常遇到许多现实的困惑，为此，我们试图从依法治警的法制环境探究其根源，以期为中国共产党依法治警提供思路。
　　【关键词】依法治国 依法治警 法制环境
　　警察是国家工具的特殊组成部分。长期以来，中国共产党非常重视对人民警察的治理。毛泽东就曾明确提出公安工作必须加强党的领导，走群众路线的思想，其依法治警、依程序办事的思想在解放战争时期就已经初见端倪，并在新中国成立后得到进一步发展。邓小平也明确提出要从严治警，他在1992年春南巡讲话中再次强调：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”邓小平提出的依法办事准则是人民警察工作健康发展的可靠保证。党的十五大提出的依法治国方略，内在地包含了依法治警的基本要求，同时伴随着《中华人民共和国人民警察法》以及“十九公会”明确提出依法治警的策略，中国共产党依法治警从此进入了快速发展时期。依法治警要求必须是以法作为人的基本行为规范，从而形成全社会成员“一切依法律行事”的习惯，为此，必须构建有利于中国共产党依法治警的良好法制环境。
　　良好的法制环境是依法治警的基础
　　依法治警是依法治国的必然选择。在民主与法制发展的潮流中，走在前面而且具有典范代表的是英国和美国。英国以至西欧的法律传统，为以契约关系为依托而形成的法治社会打下了基础，为工业革命以及英国的崛起提供了政法法律条件。从1776年的《独立宣言》到1787年的《联邦宪法》使美国的民主与法制成为定局。在这种法律至上的法制环境保障下，美国资本主义在短短的二三百年间成为全球一流强国。①
　　为顺应人类社会民主与法制潮流和建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家的需要，在学习与借鉴世界先进文化与制度的基础上，中国共产党的十五大明确提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略。这一治国方略必然要求国家和社会生活中的各部门、各领域以法律为根本，按照法律规范的要求构建社会和谐秩序。
　　依法治警必须构建良好的法制环境。良好的法制环境首先需要有良好的法律秩序，因为“法律秩序是从法律的立场进行观察、从其组织成分的法律职能进行考虑的、存在于特殊社会中的人、机构、关系原则和规则的总体。法律秩序和社会、政治、经济、宗教及其他的秩序并存。”②法律秩序的要求是一切依法行事，有章可循，有法可依，执法必严，违法必究，此谓法制国家。因此，依法治警不能是单纯地对警察及其警务活动提出相应的法制要求，它本身作为依法治国的内在要求，也必然同依法治国有内在联系，即依法治警的本身需要依法治国所建立的良好的法制环境，它主要表现为：第一，在调整社会各方面的关系中，都有法制规范、法律制度的存在和作用，没有遗漏，也就是健全完善的法律体系；第二，正常良好的法律秩序，它要求：立法行为严格、规范，制定的法律制度科学；执法严格，法律得到真正实施；对一切违法行为，不论是任何机构、组织还是个人，都必须违法必究；国家与社会生活中所有机构、组织和个人都能自觉遵守法律，维护法律的权威和尊严。第三，公民有较高的法律素养和较好的依法办事的法律习惯。③
　　良好的法制环境表现在立法、执法、司法、法律监督以及社会各种机构、组织和公众知法守法等各个环节上，整个国家和社会形成强烈的严格依法行事的氛围，它对依法治警有着重要的意义。第一，健全完善的法律制度是依法治警的前提。第二，依法治国、依法行政是依法治警的必要条件。第三，司法公正、执法严格是依法治警的根本点。第四，社会公众强烈的法律意识和较好的法律习惯是依法治警的社会基础。
　　所以，努力构建和创造良好的法制环境，使国家和社会生活中形成普遍的法律意识和法律习惯，警察的警务活动才能有效地进行，其职责和功能才能真正高效地实现，依法治警才能落到实处。
　　依法治警面临的法制环境问题
　　依法治警的内部法制环境。首先，需要明确警察的职责和功能。任何组织或者机构，都必须明确其职责和功能。警察是国家机器的重要和特殊的组成部分，依法治警就必须明确其职责与功能并以法的形式固定下来。虽然我国《人民警察法》以及相关法律制度有着明确的规定，但在实际警务活动中，警察承担了大量非警察职责范围内的执法任务。同时，一部分接处警是否为警务执法范围而导致警察执法困惑。再者，近些年政府服务职能逐步强化，人民警察也过多强调“服务”而向社会公众做出了超越自身职责与功能的宣传，造成了群众对警察职责与功能的误解。
　　其次，公平合理的愿景设计和奖惩制度。警察作为国家机构，虽然是国家机器的特殊而重要组成部分，但同时也是一个人的集合体，是由个体的人所组成的特殊的群体和组织。这个群体和组织，同样符合现代组织管理的基本原则，同样需要组织愿景的设计和公平正义与合理透明的奖惩制度，以真正激励这个组织或群体的全部成员去完成组织或机构目标与任务，实现其职能。然而我国沿袭了几十年的警察管理体系，虽然也有愿景设计与奖惩制度，但是并没有真正以法律的形式固定下来，因此缺乏稳定性，难以真正激励组织成员的责任感和积极性。
　　再次，警务活动的法律保障。在当前改革开放进入攻坚阶段的特殊情况下，我国社会矛盾复杂而易发，而警察则处于各种社会矛盾的风口浪尖，同时，由于警察职能的特殊性，警务活动具有相当的危险性，有时甚至付出生命代价。因此，依法治警一方面是要规范警察的行为，依法进行警务活动；另一方面则需要以法律形式对警察予以保护，为警务活动提供法律保障。然而这种工作上具有一定危险性并且由于承担过多警务与非警务的行业，其成员没有相当的法律规范的保障，只被视为普通的公务员，甚至有些地方还不及普通公务员，其警务活动过程中人身安全也没有相当的法律保障。
　　依法治警的外部法制环境。依法治警的外部法制环境，也即依法治警的法制大环境，是依法治国所建立的法制社会大环境，是中国共产党依法治警的外部条件。一是健全完善的法律体系。在一个法制国家和法制社会里，一切要依法行事，有章可循，其前提就是有法可依。健全完善的法律制度即法律的全面性，要求所立之法应该涵盖国家和社会生活的各个方面，不能有遗漏，从而使所有机构、组织和公众个人的一切领域和方面都有法可依。这样，人民警察在处置各种社会矛盾时才有章可循，对人民警察及其警务活动的监督也才有依据。二是政府依法行政。依法行政是指行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并在法律规定的范围内进行。人民警察在管辖上是“条块分割”式的，它隶属于各级政府。各级政府是否依法行政，直接影响到人民警察的警务活动，影响到警察处置社会矛盾的公平与正义，从而影响到法律的权威，因此，依法治警必须有政府的依法行政作为条件。依法行政要求行政机关的职权必须以法律的形式进行规定，而且权责要一致；行政机关行使职权必须依据法律规定并且符合法定程序。三是社会公众的法制意识和素养。首先是社会公众知法、懂法，明确自身在法律规定范围内的权利和义务；其次是社会公众较强的法制意识和素养，自觉守法，普遍形成依法行事的习惯，自觉对国家机关行使的权力进行监督，从而使一切违法乱纪行为无处匿身，才能使国家和社会在法的基础上构建起和谐稳定的秩序，这是法制国家和社会的基本面，也是依法治警的基本面。