推动中国银行业的“二次革命”|二次革命

　　被业内人士誉为“中国版巴塞尔Ⅲ”的《商业银行资本管理办法（试行）》（以下简称《资本办法》）在经过数年酝酿和反复修改后终于2012年6月8日发布了。“一石惊起千层浪”，如果说前两年银监会全力推出并强力实施的“三个办法一个指引”正如其前任主席刘明康所言是“中国银行业的一次革命”，那么本次《资本办法》的出台则可以毫不夸张地被称为“二次革命”了，它对我国银行业乃至金融经济的运行与发展具有非常重大而深远的影响。
　　有关背景和起草思路
　　从国际看，2008年金融危机以来，按照G20领导人确定的改革方向，金融稳定理事会（FSB）和巴塞尔银行监管委员会积极推进国际金融监管改革。2010年11月，G20首尔峰会批准了巴塞尔委员会起草的《第三版巴塞尔协议》（巴塞尔Ⅲ），确立了银行业资本和流动性监管的新标准，要求各成员国从2013年开始实施，2019年前全面达标。2011年11月，G20戛纳峰会要求各成员国带头实施国际新监管标准，并建立了国别评估机制。作为G20、FSB和巴塞尔委员会正式成员，我国制定并实施银行业新监管标准是履行国际义务的必然需要，符合国际金融监管改革的大势所趋。
　　从国内看，近年来，我国银行业有序推进改革开放，不断提高资本和拨备水平，风险防控能力持续增强，客观上为抵御金融危机的负面冲击，实现国民经济平稳健康发展作出了重要贡献。但是，当前及今后一段时期，国内外的宏微观经济环境仍存在很多不确定性的因素，银行业经营发展和防范风险的任务十分艰巨。
　　《资本办法》秉承“内引外联、统筹兼顾、保持特色、实质重于形式”的原则，坚持国际标准与中国国情相结合、巴塞尔Ⅱ和巴塞尔Ⅲ统筹推进、宏观审慎监管和微观审慎监管有机统一的总体思路。一是全面引入了巴塞尔Ⅲ确立的资本质量标准及资本监管最新要求，涵盖了最低资本要求、储备资本要求和逆周期资本要求、系统重要性银行附加资本要求等多层次监管要求，促进银行资本充分覆盖银行面临的系统性风险和个体风险；二是整合了巴塞尔Ⅱ和巴塞尔Ⅲ在风险加权资产计算方面的核心要求，坚持资本计量的审慎性，扩大了风险覆盖范围，提高了监管资本的风险敏感性，合理设计各类资产的风险权重体系，允许符合条件的银行采取内部评级法计量信用风险资本要求，同时要求所有银行必须计提市场风险和操作风险资本要求；三是明确了商业银行内部资本充足评估程序、资本充足率监管检查等内容，同时规定监管部门有权增加高风险资产组合和高风险银行的资本要求，并依据资本充足率水平对商业银行实施分类监管，采取一整套具有针对性和操作性的差异化监管措施，在坚持审慎监管的同时，体现资本监管的灵活性。
　　主要内容和现实意义
　　《资本办法》内容丰富，框架设计合理，指导性强。具体呈现以下特点：一是体量庞大。《资本办法》借鉴国际资本监管新框架，采用了分层结构，包括正文和17个附件，正文包括10章，共180条，堪称我国部门规章长度之最。二是结构合理。《资本办法》主要包括建立统一配套的资本充足率监管体系，严格明确了资本定义，扩大了资本覆盖风险范围，强调科学分类、差异监管，合理安排资本充足率达标过渡期。三是摆布恰当。《资本办法》正文总体上符合巴塞尔Ⅲ的资本监管框架，突出总体性、原则性和制度性要求，同时合理采用附件，涵盖支持正文的具体技术性要求，包括风险暴露分类、信用风险内部评级法的监管要求、市场风险内部模型法监管要求、操作风险高级计量法监管要求，以及其他风险的资本计量方法，如专业贷款、交易对手信用风险和资产证券化风险暴露等。
　　监管部门对银行业实施新的资本监管标准，其目的和意义在于：一是“防风险”，大力提升商业银行风险管控能力。《资本办法》严格了资本的定义，扩大了资本对风险的覆盖范围，构建了更完善的风险防控体系，增强银行体系应对外部冲击的能力。二是“促转型”，积极引导商业银行转变发展方式。《资本办法》强化了商业银行的资本约束机制，推动商业银行从高资本消耗的规模扩张模式转向资本节约的内涵发展模式，提升发展质量。三是“强服务”，有效促进商业银行支持实体经济发展。《资本办法》下调了对小微企业贷款、个人贷款的风险权重，降低了相关领域的信贷成本，引导商业银行加强对小微企业和个人消费的信贷支持，有效服务实体经济。
　　国际比较与国情特色
　　比较国际新监管标准，《资本办法》不仅涵盖巴塞尔Ⅱ提出的最低资本要求、监督检查和信息披露的资本监管体系，而且规定了与巴塞尔Ⅲ一致的资本定义及合格标准，明确了覆盖信用风险、市场风险、操作风险的全面风险治理架构和审慎资本监管要求。因此，《资本办法》在资本要求、资本定义、风险加权资产计量和全面风险治理等各方面都保持了与国际新资本监管标准的基本一致。尤其值得注意的是，巴塞尔Ⅲ协议中的标准是国际资本监管的最低要求，巴塞尔委员会鼓励各成员国根据自身情况实施更为严格的资本监管标准。而一些媒体和机构把巴塞尔Ⅲ确定的国际资本监管最低要求误认为是国际监管的统一标准，进而认为我国的资本监管新标准偏高。实际上，欧盟、英国、瑞士、新加坡等已经或将要实施的监管标准都显著高于巴塞尔Ⅲ的最低要求。例如，新加坡提出的核心一级资本充足率要求为9%，总资本充足率要求为12.5%；瑞士对系统重要性银行提出的核心一级资本充足率要求为10%，总资本充足率要求为19%。与这些国家的监管标准相比，《资本办法》确定的新资本监管标准并不为高。
　　与此同时，《资本办法》还注重与我国国情相结合，主要体现在：一是下调了对小微企业、个人贷款及信用卡授信的风险权重。小微企业风险权重从100%下调至75%，未使用信用卡的信用转换系数从50%细分为20%和50%两个档次。二是鉴于国内银行贷款损失准备较高的实际情况，《资本办法》提高了实施内部评级法的商业银行超额贷款损失准备计入二级资本的上限。三是对银行已发行的不合格资本工具给予10年过渡期逐步退出，缓解银行资本补充压力。当然，根据我国银行实际情况，在国际最低标准的基础上，《资本办法》也适当提高了部分监管要求。比如，考虑到我国商业银行资本构成中绝大部分是核心资本，《资本办法》规定核心一级资本充足率要求为5%，略高于国际规定的最低标准4.5%。目前，我国绝大多数商业银行已经达到这一监管要求，因此不会产生实质影响。
　　未来展望
　　历史地看，实施新监管标准已成为我国金融监管改革道路上迈出的重要一步。下一阶段，监管部门将积极做好实施《资本办法》的若干配套工作，比如，拓宽银行资本补充渠道；指导商业银行加强和改进资本管理；批准符合条件的商业银行实施内部评级法；完善实施配套机制，做好各项准备工作。通过大量细致的工作，可以预期《资本办法》的实施势必会给我国银行业产生巨大影响：一方面，将大大强化资本约束，推动银行增长从以规模扩张为主，向以质量效益为主转变，切实改变“信贷高速扩张—风险资产累积—再融资—再扩张”的发展模式，合理减少资本消耗，走内涵式集约化的发展道路。同时，充分发挥资本要求对银行信贷配置的导向性作用，促进银行提高资产质量，改善信贷结构。另一方面，将会以此为契机，推动银行改进风险管理的政策、流程、工具和技术，完善风险治理架构，全面提升风险管控能力。同时，亦会切实提高银行业监管的有效性、灵活性和国际化水平。（作者单位：特华博士后科研工作站）