我国城乡一体化发展的现状\问题与对策 城乡一体化规划

　　摘要：目前，我国实施城乡一体化建设的条件已基本具备，时机已经成熟；但也要清醒地看到，还有许多制约我国城乡一体化发展的问题值得探讨。在分析我国城乡一体化发展现状的基础上，重点揭示了存在的主要问题，并在此基础上提出了若干对策。
　　关键词：中国城乡一体化；现状；问题；对策
　　中图分类号：Ｃ９１６．１文献标识码：Ｃ文章编号：0439－８114（２０11）15－3229-04
　　
　　Actuality, Problem and Countermeasure of Rural-urban Integration Development
　　in China
　　
　　ＬＩＵ Ｈａｎ－ｃｈｅｎｇ，ＣＨＥＮＧ Ｓｈｕｉ－ｙｕａｎ
　　（Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｃｏｌｌｅｇｅ， Ｈｕａｎｇｇａｎｇ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｈｕａｎｇｇａｎｇ ４３８０００， Ｈｕｂｅｉ，Ｃｈｉｎａ）
　　
　　Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ａｔ ｐｒｅｓｅｎｔ， ｒｕｒａｌ－ｕｒｂａｎ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ waｓ ｉｍｂｕｅｄ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ａｎｄ ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｙ ｉｎ Ｃｈｉｎａ， ｂｕｔ ｔｈｅｒｅ were ｓｏｍｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｔｏ ｂｅ ｓｔｕｄｉｅｄ． Oｎ ｔｈｅ ｂａｓｅ ｏｆ ａｎａｌｙｚｉｎｇ ａｃｔｕａｌｉｔｙ ｏｆ ｒｕｒａｌ－ｕｒｂａｎ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｉｎ Ｃｈｉｎａ， ｔｈｅ ｍａｉｎ ｐｒｏｂｌｅｍｓ were discussed ａｎｄ ｓｅｖｅｒａｌ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ were put forward．
　　Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： rｕｒａｌ－uｒｂａｎ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ in China； ａｃｔｕａｌｉｔｙ； ｐｒｏｂｌｅｍ； ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅ
　　城乡一体化是世界各国经济社会发展的必然结果。经过３０多年的改革开放，我国总体上进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段，进入加快改造传统农业、破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期［１］。应当清醒地看到，虽然我国城乡关系调整取得了重要进展，但城乡收入差距扩大的趋势仍然没有得到遏制，农村基础设施落后，社会事业发展滞后，公共服务水平较低，城乡面貌反差较大，统筹城乡发展的体制、机制还不健全。为此，需要进一步探索我国城乡一体化发展中面临的一些深层次问题，即我国的城乡关系能否达到一体化状态，我们需要什么样的城乡一体化，如何看待当前我国的城乡一体化，如何实现城乡一体化，围绕上述问题，学术界开展了大量的相关研究，概括起来主要表现在３个方面：一是关于城乡一体化认识的研究；二是关于统筹城乡经济协调发展的研究；三是关于城乡一体化模式的研究。相关学者对城乡一体化发展的研究呈现出多方面、多层次、多学科的特点，丰富和深化了对城乡一体化发展的研究。现结合大量相关统计资料，在分析我国城乡一体化发展现状的基础上，重点揭示存在的主要问题，并在此基础上提出若干对策。
　　１我国城乡一体化发展的现状分析
　　党的十七届三中全会提出，必须按照统筹城乡发展要求，形成城乡社会经济发展一体化格局，这是党中央在正确把握我国新阶段经济社会发展新趋势的基础上提出的一项重大战略决策［２］。经过多年的发展，我国城乡一体化发展的现状呈现出如下特征。
　　１．１国民经济持续、健康、快速发展
　　近几年来，我国加快了转变经济发展方式，加强和改善宏观调控，发挥市场机制作用，有效应对了国际金融危机的冲击，国民经济运行态势总体良好。初步测算，２０１０年国内生产总值３９７ ９８３亿元，按可比价格计算，比上年增长１０．３％。其中，第一产业总产值４０ ４９７亿元，增长４．３％；第二产业总产值１８６ ４８１亿元，增长１２．２％；第三产业总产值１７１ ００５亿元，增长９．５％。
　　１．２城乡居民收入稳步增长
　　２０１０年城镇居民家庭人均总收入２１ ０３３元，比上年增长１１．５％。其中，城镇居民人均可支配收入１９ １０９元，增长１１．３％，扣除价格因素，实际增长７．８％。在城镇居民家庭人均总收入中，工资性收入增长１０．７％，转移性收入增长１２．８％，经营性净收入增长１２．１％，财产性收入增长２０．５％。农村居民人均纯收入５ ９１９元，增长１４．９％，扣除价格因素，实际增长１０．９％。其中，工资性收入增长１７．９％，家庭经营纯收入增长１２．１％，财产性收入增长２１．０％，转移性收入增长１３．８％。
　　１．３城镇化进程日益加快，城市化水平不断提高
　　新中国成立以来，特别是改革开放之后的３０多年，我国已由传统农业国逐步演变为工业化（中期阶段）国家，城乡建设面貌发生了翻天覆地的变化，特别是小城镇建设事业取得了令人瞩目的成就。城镇化进程日益加快和城镇化水平不断提高，为整个经济社会的发展进步发挥着越来越重要的作用。小城镇作为连接大中城市和广大农村的桥梁，在城市与乡村之间构筑起生产要素流动的通道，是真正意义上的城乡契合点，它既是广大农村通往城市的桥头堡，也是支撑城市发展的“大厦”基石。小城镇不但是支撑大中城市发展的重要力量所在，而且在整个国民经济发展中意义重大，在全国城镇体系中处于基础性地位。据统计资料显示，我国城市化水平由１９４９年的１０．６0％提高到２００９年的４５．６８％，小城镇发展正在进入持续飞跃发展的新时期。
　　１．４统筹城乡发展的力度正逐步加强
　　统筹城乡发展的思路是通过重点支持农业和农村发展，实现工农、城乡的协调均衡发展。其背景是中国已经进入到一个“以工支农、以城带乡”的时代。根据这一战略思路，新世纪以来，国家高度重视解决“三农”问题，连续发布多个文件。随着统筹城乡发展战略的实施，深层次的矛盾日益显现，原有的体制性障碍更加突出［３］。２０１０年中央一号文件将解决“三农”问题、实现统筹城乡发展的重点转向消除体制性障碍问题。这既是现实战略选择，也表明国家着眼于从制度上保障统筹城乡发展战略的实施，将统筹城乡发展的思想、政策和行为提升到制度层面。这一制度将是对传统“以农立国”和近代以来城乡二元发展制度的历史性超越，同时也是一个历史性的制度变迁和制度创新过程。
　　２我国城乡一体化发展存在的主要问题
　　尽管我国城乡一体化发展取得了较大的成绩，但从总体上来说发展水平还很低，存在一些需要解决的重大问题，概括起来，主要表现在以下几个方面。
　　２．１城乡生产要素流动不合理，农村总体生产要素缺乏
　　生产要素是决定经济和社会发展的基础。农村生产要素主要是土地和农民。随着现代工业和城市的发展，整个社会的生产要素增加了，且处于流动状态。但是，在城乡二元体制下，农村生产要素的流动性极小，严重制约了农村生产力的发展。农村改革实行土地承包，其积极效果是解放了农民，农民成为生产力中最活跃的因素。农民不仅洗脚上岸，离乡离土，而且跨省出国，是中国经济发展最有活力的人群。但是，改革开放以来，农村两大生产要素只是单向地向城市流动，且这种流动是以牺牲农民利益的方式流动的，如低廉的农民工待遇和土地。这种单向和低廉的要素流动必然造成农村社会发展的“空心化”，即农村发展需要的要素严重短缺。不仅农村自有的优质劳动力大量外流，而且农村市场化发展所需要的资本更是十分紧缺。在“农民进城”的同时没有实现城市“资本下乡”，甚至农村金融也进城了，如中国农业银行成为中国城市银行。
　　２．２城乡居民收入差距日趋扩大
　　改革开放以来，我国城乡居民收入都有大幅度提高，但城市居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入之比却在１９８５年达到最低值，为１．８６，直到现在均呈扩大趋势，自２００２年开始，其比值已经超过了３（图１）。２０００～２０１０年，我国农村居民家庭人均纯收入由２ ２５３元上升至５ ９１９元，增加了３ ６６６元；而同期城镇居民家庭人均可支配收入由６ ２８０元上升至１９ １０９元，增加了１２ ８２９元，增幅为农村的３．５倍。到２０１０年，城乡人均收入的绝对差额由２０００年的４ ０２７元上升至１３ １９０元。由此可见，我国城乡居民收入差距形势前景不容乐观。
　　２．３城市化水平偏低造成城市吸纳能力不强、带动力不足
　　城乡一体化推进是建立在较高的城市化水平基础上的，目前我国城市化水平总体上与世界平均水平仍有较大差距。发达国家的平均水平为７０％～８０％，发展中国家为５５％～６０％；２００９年我国的城市化水平为４５．７％。由此可见，我国城市化水平与发达国家相差２５～３５个百分点，与发展中国家也相差１０～１５个百分点。从理论上讲，无论是近期还是长期解决“三农”问题，一个重要问题就是要将大量农村剩余劳动力从农业领域向非农产业转移，而城市化过程又是实现这一转变的重要途径。由于我国目前城市化水平相对偏低，产业结构又正处于由粗放的劳动密集型向资本和技术密集型转化，资本和技术替代劳动现象日益突出，加之每年数量庞大的高校毕业生不断涌入就业市场，城市失业率出现一定幅度的上升，城市和产业人口集聚功能还不强，继续承接农村剩余劳动力转移的空间有限，持续大量转化农村剩余劳动力还有一定困难。
　　２．４城乡基本公共服务还存在较大差距
　　第一，城乡基础教育非均等化。城乡居民在教育投入、办学条件、师资水平等方面存在显著差异，城乡教育资源配置严重不均衡。城市义务教育由国家财政负担，而农村义务教育实行“以县为主”的地方管理体制，导致了农村基础教育投入更加不足。由《中国统计年鉴》数据可知，２００８年，全国有８ ５００万文盲和半文盲，其中７５％分布在西部农村、少数民族地区和贫困县。农村基础教育学生数占全国的８４％，但其基础教育经费仅占全国的５５％。尽管我国目前实行城乡免费义务教育，免除学杂费，使农民的负担有所减轻，农村义务教育情况有所改善，但是农村的义务教育无论是在校舍条件、教学设备等硬件方面，还是在师资力量、教学方式与教学内容等软件方面，都远远不及城市义务教育水平。
　　第二，城乡公共医疗卫生非均等化。由于政府对农村和城市的公共卫生和医疗机构的投入存在明显差异，导致农村医疗卫生的各项指标都远远低于城市。从人均水平看，２００７年城镇每千人口拥有的病床位数约为９．１０张，而每千农业人口病床位数仅为０．８５张，全国平均每千人口病床位数为２．８３张。尽管自２００３年“非典”暴发后，我国政府不断加大对公共卫生的投入，强化政府公共卫生的职能，但是政府对农村公共医疗卫生的投入和实施还远远不够，上级政府的监督和激励机制也不完善。农村地区不仅卫生资源分布、总量及人均方面不及城市，而且医疗卫生条件相当落后，普遍存在着医疗设施差，医务人员学历低、职称低、技术低的“三低”问题。
　　第三，城乡社会保障非均等化。中国社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助等。在我国，农村居民和城市居民因其身份条件、居住地、户口等不同享受到的社会保障也存在着很大差别。一方面，农村社会保障覆盖率低，拥有社会保障的农村人口数较少，不能满足当前农村社会和经济发展的需要；另一方面，农村社会保障内容少，水平低，保障力度较小。总体来说，农村社会保障制度才刚刚起步，在覆盖面和保障水平上还有很长的路要走。
　　第四，城乡基础设施建设非均等化。农村地区在电力、通讯、交通等公共基础设施方面也远远落后于城市。例如，农村电网简陋，时常断电；交通不方便，有些村庄不通公路；农田机电灌溉面积不足３０％，许多农村没有公共图书馆、电影院等文化休闲场所。甚至有些偏远山区仍未实现通邮、通车等，基础设施建设相当落后。
　　３我国城乡一体化发展的对策
　　３．１促进城乡生产要素的合理流动，实现城乡产业集聚一体化
　　城乡一体化发展首先要实现生产要素的合理流动，引导土地、资本、劳动力、技术、人才、信息等资源在城乡之间按照资源优化配置原则进行合理流动，形成农村的实力和水平与城市产业结构高度匹配的城乡一体化的经济发展格局。“农民进城”的同时推动了“资本下乡”，让农民能够获得生产生活需要的资金。其次要实现要素的平等流动，尽量减少征地，推动土地要素的资产化和资本化，使农民能够从土地、山林、草原中获得更多的收益。再次是对要素向农村流动给予特殊支持。如近年来选派“大学生村官”，鼓励人才向农村流动并加以制度化。
　　３．２进一步缩小城乡收入差距
　　一是改革城乡分割的户籍身份制，构筑公民身份平等的法律和制度基础。城乡收入差距的扩大与一些制度性障碍是分不开的，建立有利于城乡相互促进、共同发展的体制和机制，消除体制障碍，使农村居民享有平等发展的机会和国民待遇（当然户籍的开放会给政府很大的财政压力，这就需要统筹、协调）。二是提高农村居民自身的文化水平。农村多数居民受教育水平在初中以下，这一文化知识结构与实现农村现代化是不一致的。市场经济转型过程必然导致农村居民就业困难，以及农业科技的应用和推广受到阻碍。从缩小城乡收入差距及个人致富的角度看，农村居民需要提高自身的素质和能力。三是建立和完善城乡一体化的劳动力市场体制和就业制度。随着社会经济的发展尤其是第三产业的不断扩大，农村富余劳动力不断转移，客观上需要制定一系列平等就业的劳动就业制度，实行公平的就业政策，才能保障其合法权益，这也是增加农民收入的核心问题。
　　３．３积极推进城市化水平
　　在新一轮发展的战略思考中，应把中心城市或有利于城市化发展的经济发达区域优先发展成为经济发展要素的聚集中心和市场引力中心，产生城市聚集效应和效益，为城市化发展创造条件；应充分考虑城市经济内涵提升和经济边界的扩张，通过城市空间结构调整、合理配置土地资源、提升城市化率来支持新一轮经济发展。另外，在突出地区和地方特色的同时，对具备发展条件的大中城市进行扶持，为大中城市的发展创造良好的环境。同时，在一些条件较好的城市，应当放开城市发展规模的限制，充分考虑政府在城市建设中的重要职责，特别是在城市规划和城市基础设施建设中的主体作用［４］。
　　３．４继续强化对农业的政策支持力度
　　城乡一体化发展是在以产业差别为基础的城乡差距的背景下提出来的。与工业相比，农业是弱势产业，以农业为基础的乡村因此相对落后，城乡因此发展不均衡。为了改变这一状况，世界发达国家都给予农业以特殊支持。日本、韩国实行的是“高农价”，欧洲美国实行的是“高补贴”。我国改革开放以后，尽管国家给予农民生产经营自由权，但从农业产业特性考虑给予农业投入，特别是基础设施投入却相对不足。农业发展因此缺乏后劲。我国虽然是农业大国，却是农业弱国。发达国家尽管农业比例不大，但农业产业却较强。统筹城乡发展要求根据农业产业特性，通过补贴稳定农民，通过投入做强农业。这种补贴和投入不是一时之策，而是现代工业国家保持城乡长期均衡发展的重要制度。
　　３．５强化农村公共物品供给的国家责任制
　　农业税费废除后，国家实行公共财政，强调公平赋税、强化公共财政的阳光普照全民。由此开启了农村公共物品供给的国家责任制。这一体制意味着农民不再是历史传承下来的特殊人群，更是同样生活在共和国的平等国民。特别是对于经济相对落后的农村，国家更应该加强对公共物品的供给。进入21世纪以来，国家先后在农村实行义务教育免费、新型的合作医疗和新型农村养老制度，其方向均是将农村和农民纳入到现代国家公共物品供给体系中来。这一制度变迁不是一时之策，而是国家长远的制度方向。只有如此，才能使广大农民普遍分享国家发展的好处，强化对国家的认同，使之成为国家稳定的基石。农民对国家的归属不再是依托交税，而是从国家所获得的好处。
　　参考文献：
　　［１］ 韩俊．县域城乡一体化发展的诸城实践［Ｍ］．北京：人民出版社，２００９．
　　［２］ 衣芳，吕萍．中国城乡一体化探索［Ｍ］．北京：经济科学出版社，２００９．
　　［３］ 王伟光．中国城乡一体化理论研究与规划建设调研报告［Ｍ］．北京：社会科学文献出版社，２０１０．
　　［４］ 黄坤明．城乡一体化路径演进研究［Ｍ］．北京：科学出版社，２００９．