[日本农业国内支持制度及对我国的启示]农业支持保护制度

　　近年来，日本新的农业基本法及其配套的法律法规既提高了农业国内支持的实际水平，又符合多边框架下的义务要求。由于科学、合理的国内支持制度安排，加上支持力度加大，日本不但提高了农产品自给率，也确保了本国粮食安全，在一定程度上弥补了农业资源禀赋的“先天性”不足。其经验对我国农业国内支持制度的调整具有重要启示意义。
　　[关键词]日本；农业；农业支持制度；国内支持
　　[中图分类号]S－0　[文献标识码]A　[文章编号]1004－518X(2012)05－0144－04
　　王军杰(1976－)，男，四川大学法学院讲师，法学博士，主要研究方向为国际经济法学、国际农产品贸易法律制度。(四川成都　610065)
　　日本系世界上典型的工业强、农业弱、工农业发展极不平衡的国家。与其他发达国家相比较，日本农业具有人均耕地资源匮乏、小规模土地生产、兼业农户比重大等资源禀赋较差的特点，导致其农产品比较劣势突出，长期以来农产品自给率维持在较低水平，农产品严重依赖进口。为了提高农产品自给率、保证粮食安全，二战后，日本开始对本国农业实施巨额的国内支持和严格的边境措施，尤其是科学、合理的国内支持制度设计，极大地促进了本国农业的发展。日本农业国内支持制度依照其农业基本法的发展，大致可以划分为两个阶段：第一阶段以价格支持和农业生产支持为主；第二阶段则以收入支持和结构调整支持为主。
　　一、价格支持和农业生产支持
　　二战到1995年是日本农业国内支持制度第一阶段，以1961年《农业基本法》为标志。当日本从二战的废墟中迅速恢复，且经济开始奇迹般增长时，其农民的收入水平和生活水准却逐步落后于城市居民。随着城乡差距日益扩大，农业劳动力大量流失，为了保障粮食安全、提高农民收入，日本于1961年制订了《农业基本法》(1978年7月修改)，并且出台了与之相配套的辅助性法规，从此日本农业进入所谓的“基本法农政时代”。
　　此阶段日本农业支持制度的目标是：提高农业劳动生产率，缩小城乡、工农之间的收入差距；改善产业结构，扩大经营规模，实现农业生产的机械化和现代化。为此，《农业基本法》及其配套法规设立了完善的价格支持体系和多项投入支持制度。
　　(一)价格支持制度
　　1.成本与收益补偿制度。以大米成本与收益补偿制度为例，稻米的生产价格由“生产成本+收入补偿”两部分构成，其中收入补偿是按照工人工资水平计算的农民投入水稻生产的劳动价格。稻农生产的稻米由政府按照规定的价格全部收购。这样既保证了稻农的水稻生产收入能补偿成本消耗，又保证了稻农能够获得与工人收入相当的收入水平。随着工人工资水平的急剧提高，大米生产者价格也水涨船高，一路飙升，到1968年稻米生产者价格已经翻了一番。
　　2.最低保护价格制度。为了促进农业结构的优化，政府为小麦、大麦、土豆、甜菜、甘薯、甘蔗等农产品设定了最低价格标准。若市场价格低于规定的最低标准时，农产品全部由政府按照最低价格收购。该制度既保证了基本农产品的供给，又保证了农民的种地收益。
　　3.价格差额支付制度。政府对某些农产品预定目标价格，当市场价格低于目标价格时，差额部分由政府支付给农民。该制度与最低保护价格制度类似，区别在于该制度下即使在市场价格低于目标价格时，农民依然可以自主决定按市场价格出售农产品。该制度的优点既可以保证农产品产量，又可以节省财政开支。
　　(二)农业生产投入支持制度
　　1.水利等农业基础设施投入支持制度。由于水利建设是农业丰收关键，耗资过大，农户难以负担，水利建设成为政府支持重点。大型水库堤坝、水电站、灌溉工程等较大水利项目由中央政府直接负责建设，小型水井、池塘堤坝等较小水利项目由地方政府负责修建，中央政府给予资金支持，支持额度占整个工程项目总资金额度80％～90％。另外，为了满足本国肉蛋果蔬基本需求，政府对现代化养鸡场、养牛场、养猪场、蔬菜温室大棚等项目支持额度约达40％，农民联合或单独栽种的多年生植物(果园、茶园、桑园、花圃园等)也可获政府一定的支持。
　　2.农机具设备投入支持制度。为了降低生产资料对农民收益的影响，政府对于农民联合或单独购买的收割机、拖拉机、育苗机、灌溉设备、施肥设备等农机具给予资金支持，支持额度一般约为设备购买金额的50％。
　　3.农地整治支持制度。为了增加耕地面积，提高农田利用效率，政府增设了农地整治支持制度，包括农用地开发、农地改良、农田的整形合并、水田改作旱田等项目。比如，1970年日本由于稻米过剩，政府开始减少水稻的种植，鼓励水田改作旱田，支持额度根据水稻产量和改种农作物品种来确定，每0.1公顷稻田改种大豆、小麦等旱地作物，可获2.6万-7.6万日元不等的资金支持，原来水田的水稻产量越高，所获支持越多。
　　日本60年代确立的以上农业支持制度在一定程度上提高了农民的积极性，促进了农业发展，确保了粮食自给率。尤其是作为其国民主要食物来源的大米，到60年代末不仅保证了自给而且呈过剩之势，同时也提高了农民收入。农户的平均收入从1960年的40.9万日元猛增到1989年的577.5万日元，增加了13倍多，其中收入的60％来自于政府支持。
　　但日本此阶段的农业支持制度也带来了以下消极后果：第一，妨碍了农业生产规模的扩大和生产效率的提高。政府对农业的高额支持，使得小规模、低效率的农户也可以获得比较稳定的收入，多数农户宁可兼职务农也不愿退出市场，大量的青壮年劳动力流失到工业部门，“农民减少而农户不减少”和“三襁”农业的情况越发严重，严重阻碍了生产规模的扩大和生产效益的提高。第二，阻碍了优化农业生产结构目标的实现。大米价格和边境保护制度促使以水稻为主的种植业在整个农业中的比重迅速上升，稻米实现了自给并出现严重过剩，而其他农产品自给率却迅速下降，到90年代中期其他农产品自给率分别为：大豆3％、小麦9％、饲料作物25％、牛肉35％、水果49％、猪肉61％、乳制品71％、蔬菜84％。这导致日本成为世界最大的农产品进口国，进口额从1960年的8.8亿美元飙升到1995年的394亿美元。第三，增加了国家财政和消费者的负担，扭曲了农产品贸易。据世界经济合作与发展组织估算，从1986年到2002年期间，美国消费者的负担从47％降至42％，日本消费者负担一直维持在90％以上，日本农产品的价格是国际市场的几倍乃至十几倍。