如何完善民族区域自治制度 新中国民族区域自治制度法制化的基本历程

　　[摘　要]作为解决民族问题的 “中国模式”，民族区域自治是我国的一项特殊的政治制度，也是我国政治文明建设的重要组成部分。在中国共产党的领导下，民族区域自治一步步走向完善，并成为当前我国三大基本政治制度之一。新中国成立以来，国家相继出台了《民族区域自治实施纲要》、《民族区域自治法》等一系列法律法规，民族区域自治一步步走向规范化、法制化。
　　[关键词]民族区域自治制度；法制化；基本历程
　　1947年5月1日我国成立了第一个民族自治区内蒙古自治区，1949年中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定了民族区域自治制度，新中国成立以来，民族区域自治制度得到了长足发展，一步步走向法制化轨道，有效地保障了民族区域自治的稳定发展。
　　一、1949年至1957年：民族区域自治制度法制化的开端
　　建国前五年，与我国各项事业健康有序发展相适应，民族区域自治也有了一个良好的开端，在法制上取得了满意的答卷。1949年9月29日中国人民政治协商会议审议通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务。”(1)以法律的形式确立了民族平等的原则。纲领在“民族政策”中对民族区域自治制度作出了初步规定，把民族区域自治作为一项重要的政治制度载入其中，如其第51条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”(2)总之，《共同纲领》第一次以法律的形式规定在我国实行民族区域自治，为民族区域自治走向法制化的轨道奠定了坚实基础。
　　在《共同纲领》的指导下，民族区域自治在全国范围内有序开展，截止1952年6月，“全国已建立各级民族自治区共130个，自治区内少数民族人口约计450万人”(3)。随着条件的成熟，人们逐渐认识到有必要出台一部关于民族区域自治的专门法规，以保障民族区域自治的有序发展，正如乌兰夫同志在《关于的报告》中所说：“在实行民族区域自治的过程中，大家都感觉到需要有一项实施民族区域自治的法规，以便根据这一法规在全国实行区域自治的少数民族聚居区都把自治区建设起来，把共同纲领的民族政策在一切自治区正确地贯彻下去。”(4)为此，1951年12月召开了具有全国民族代表会议性质的第二次委员会扩大会议，在总结经验的基础上提出了实施民族区域自治实施纲要的草案，并广泛征求意见，于1952年2月22日提请政务院政务会议讨论通过，8月8 日中央人民政府委员会会议批准，8月9日中央人民政府公布实施。《实施纲要》根据当时的历史条件及内蒙古自治区等民族自治地方的经验，较为详细地规定了民族区域自治制度的基本问题，共7章40条。《实施纲要》的诞生，标志着民族区域自治制度载入法制轨道。
　　伴随着新中国各项事业的有序开展，召开全国人民代表大会、制定宪法的条件日益成熟。1952年底，中央开始统筹考虑召开全国人大和制定宪法等问题。1953年《人民日报》发表元旦社论，向全国人民提出三项任务，第三项就是召集全国人民代表大会、通过宪法。1953年1月13日，中央人民政府成立了以毛泽东同志为首的宪法起草委员会，开始了宪法的起草工作。经过一年多的草拟、修改、全民讨论，新中国第一部宪法于1954年9月20日在一届全国人大一次会议上审议通过。宪法在总纲中明确肯定：“中华人民共和国是统一的多民族国家”，“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”，对民族区域自治制度作了根本性的宪政规定，从根本上保证了少数民族区域自治的权利。其最突出的进步就是把自治地方由原来的五级改为三级，明确把民族区域自治划分为自治区、自治州和自治县（旗）三级，结束了以前在操作中的混乱局面。总之，宪法以根本大法的形式确立了民族区域自治制度在国家政治制度中的重要地位。
　　1954年全国人大民族委员会成立后，随着形势的发展，《实施纲要》已不能满足民族自治地区经济社会发展的需要；宪法关于民族区域自治的原则性规定，也需要进一步细化。1955年，全国人大民委和有关部门依照宪法精神，开始着手修改《实施纲要》，即起草《民族区域自治法》，由于当时这方面的立法刚刚起步，委员们决定先定名为“纲要”、“要点”或“通则”。经过几年的努力，到1957年形成第八稿，经全国人大民委会议审议后作为一个正式草稿，命名为《自治要点》。其内容涉及民族区域自治制度的各个方面，对自治机关的许多重要问题都进行了探索，并下发至全国各地和民族自治地方征求意见。然而，1957年后，由于极左思想、反右斗争日益严重，《民族区域自治法》起草工作被迫停滞。
　　这一时期是我国民族区域自治法制建设的第一个黄金时期，为民族区域自治法制化的进一步发展打下坚实基础，《实施纲要》和1954《宪法》的诞生，是民族区域自治法制建设的第一个重要里程碑，在民族区域自治法制化的进程中具有开创性的意义。虽然后期《民族区域自治法》的起草工作由于历史原因而搁置，但其为以后《民族区域自治法》的制定提供了重要经验。
　　二、1957年至1976年：民族区域自治制度法制化的停滞与倒退
　　这一阶段，在‘左’倾思想的影响下，共和国先后经历了十年探索时期和文革的十年动荡时期。与共和国坎坷的历史命运相同，民族区域自治法制化的进程也留下了一段长长的空白，由停滞逐渐到倒退。
　　1957年到1965年，由于受‘左’倾思潮的错误影响，民族区域自治法制建设基本处于停滞状态，不过还是有一定的发展。1956年召开的八大，正确地分析了国内形势，对民族问题也给予了高度的重视，刘少奇在政治报告中指出：“正确地处理少数民族问题，是我们的国家工作中一项重大的任务。我们必须用更大的努力来帮助各少数民族在经济和文化上的进步，使少数民族在我国社会主义建设事业中充分发挥积极作用。”(5)遗憾的是八大过后不久，党内‘左’倾思想滋长，其正确方针未能贯彻执行，轻视法制的思想逐渐抬头，民族区域自治法制处于停滞状态。不过，国务院还是出台了一些行政规章，如1958年6月国务院公布的《民族自治地方财政管理暂行办法》。1958年3月和10月，广西壮族自治区和宁夏回族自治区相继成立，1956年就开始筹备的西藏自治区也于1965年9月正式成立，在实践上弥补了法制上的一些空白。