建立社会保障预算机制的思考 为什么要建立社会保障预算制度

　　摘要：社会保障被誉为保证社会稳定的“减压阀”与“稳定器”，在经济体制变革过程中，社会保障愈来愈得到政府及全社会的关注。随着中国现阶段人口老龄化进程的加快，以及经济体制转轨中所必然产生的下岗失业现象，建立社会保障体制的作用日益突出。政府正在逐步建立、规范社会保障各项政策及运作体制。建立社会保障预算机制，将对社会保障基金的安全合理、有效地使用发挥重要作用。
　　关键词：社会保障财政预算国家调控
　　
　　 随着社会进步、改革深入、人民生活水平的提高和经济结构的调整，离退休职工和下岗失业人数越来越多，养老金的发放、下岗分流、失业安置和医疗保险等问题，已成为社会十分关注的热点和难点问题。同时社会保障资金的管理又处于一种“九龙治水”、“五马分肥”的状态，缺乏统一的管理体系，建立同社会主义市场经济体制相适应，又为国家和地方财政能力所能承受的社会保障体系，是重要而又迫切的，从而能使资源达到最佳的配置，资金得到充分的利用。要使社会保障工作趋于规范化和制度化，使社会保障基金得到安全可靠的保证，发挥更大效益，就应建立相应的社会保障预算机制。关注民生，是加快完善社会保障的根本宗旨，建立社会保障预算，将有利于社会保障基金发挥更大管理效益。
　　
　　一、社会保障预算理论概念
　　
　　 社会保障预算是国家预算的重要组成部分，是国家用来反映各项社会保障资金，包括政府一般性税收安排的各项社会保障和养老、医疗、工伤、失业和生育保险的基金收支活动计划，是国家财政全面反映、管理、监督各项社会保障资金收支活动的重要手段，是建立健全社会保障体系的重要保证。世界上许多国家以预算管理为手段，以财力和政策加以倾斜，规范和运行社会保障事业的发展。
　　 党的十四届三中全会通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出：今后国家预算要按复式预算形式编制，要加快养老、医疗、失业保险制度的改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚等多层次、多元化的社会保障制度。我国现已将养老、医疗、失业等各项社会保障基金纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理。而且，现行的复式预算已编制多年，政府预算收支科目已逐步理顺，建立保障预算的条件已逐步成熟。
　　 政府一般性税收安排的社会保障支出为：公共卫生支出，含卫生事业费、中医事业费、公费医疗费；优抚救济支出、含优抚事业费、军队离退休人员安置费、社会救济福利事业费；自然灾害救济事业费、特大自然灾害后恢复重建补助费；行政事业单位离退休经费；城镇青年就业补助费；住房改革支出；国有企业下岗职工基本生活保障补助费等等。
　　 总之，财政部政府预算收支科目中安排的社会保障支出5大类、21款和85项应全部纳入社会保障预算收支之中。社会筹集的社会保障基金，包括社会保障的募捐、个人的赞助、公益事业的收入，也应纳入社会保障预算的总体预算范围。
　　
　　二、社会保障预算的建设目标及管理模式
　　
　　㈠ 社会保障预算的总体目标
　　 建立社会保障预算的总体目标是：逐步建立健全将政府强制性实施的各项保障资金全部纳入社会保障预算，收支管理及投资运行活动规范化、各项政策措施完整配套的具有中国特色的社会保障预算体系。
　　㈡ 建立“板块式”的预算方案及其特征
　　 根据国际惯例，结合我国国情分析，应编制“板块式”社会保障预算方案，即社会保障基金预算、政府安排的社会保障经费分别编制。对养老金、医疗金、失业金、残疾人就业保障金等收支结余单独编制社会保障基金预算，各自的盈余单独反映，同时规定不能串用各项社会保障基金，并建立社保基金专户、单独记账，防止资金相互挪用。
　　 “板块”式社会保障预算的特征：一是有利于加强资金管理，各种社会保障基金都纳入国家预算管理，依法运营，使社会保障基金管理逐步向制度化、规范化过渡。财政对社会保险承担兜底责任。二是明确体现政府支持，一般性税收，用于社会保障事业的支出，在公共预算中单独反映，体现了政府对发展社会保障事业的责任、义务和支持程度。三是编制方法比较简单，容易操作。
　　
　　三、建立社会保障预算是客观需要
　　
　　 建立社会保障预算具有十分重大的意义，首先有利于体现“三个代表”重要思想。因为社会保障制度维护了广大群众的根本利益，依法科学合理地编制社会保障预算，从机制上为真正实现“代表最广大人民的根本利益”宗旨奠定了基础。建立社会保障资金预算体系，使所有的社会成员解除后顾之忧，对未来充满希望和信心。而希望与信心，恰恰是经济持续稳定发展的强大动力和可靠保证。
　　 建立社会保障预算是维护国家预算完整性和强化财政职能的客观需要，是规范政府收支，全面反映政府在社会保障事业方面所作努力的重要手段，是提高社会保障资金合理使用效果的有效方法。截止2000年底，全国各项社会保险基金收支规模达2500亿元，这是一笔庞大的收支，不受财政预算的约束和管理，而且直接危及政府预算的权威，入不敷出时由财政兜底，财政完全处于被动状态，其资金使用效益得不到充分发挥。虽然现在实行财政专户管理，但管理还不够系统，仍游离于政府财政预算之外，从长远看，还必须通过建立社会保障预算将其纳入财政预算管理轨道，以强化政府财政职能，维护国家财政预算的完整性。
　　 建立社会保障资金预算有利于进一步深化社会保障制度改革，加强社会保障资金管理和强化社会保险经办机构的使用责任。我国现行社会保障制度虽经数次改革，但还不彻底，表现为国家包揽太多，管理不畅，法制不健全，社保基金收缴困难，使用中浪费和挪用现象时有发生，这都严重影响到经济体制改革的健康进行。而建立了社会保障预算可强化社会保障基金管理和约束机制，规范社会保障基金收支结余的运营活动。建立社会保障预算后，社会保障资金收支活动要经过预算的编制、审批、执行、调整、监督和决算批复等秩序，这样就明确了财政、主管部门和社会保险经办机构的责任，提高社会保障资金的使用效果，促进社会保障事业的发展。
　　 社会保障预算有利于加强国家财政的调控能力。随着经济体制改革的不断深化，政府在宏观调控方方面面的矛盾是：财政收入在国民生产总值中比重逐年减少。另一方面，又需要政府加强对经济运行的调控能力，这一前提条件是需相应财力作保证的，为解决这一矛盾，除深化财政体制改革，理顺财政分配关系外，建立社会保障预算也是一条必须采取的措施。一是随着社会保障体制改革的深化，社会保障资金收支规模会越来越大，而且会有大量结余的社保资金，社会保障预算建立后，财政部门可基本掌握各项社保资金筹集使用和结余情况，在保证社保资金正常使用的情况下，对不至于因社会保障资金收支大起大落而增加财政赤字。而且大量结余的社保资金，有利于财政的调控能力，有利于发挥资金的使用效益。二是社会保障资金是一种递延性的消费资金，它的收支直接关系到社会产品的供求关系平衡，客观上也需国家财政用相应的手段进行调控。
　　
　　四、建立社会保障预算的条件业已成熟
　　
　　 建立社会保障预算是经济体制改革的大势所趋，目前建立社会保障预算的基本条件已成熟。一是党的十五大报告对社会保障体系已有明确要求，有关部门和社会各界对建立社会保障预算基本达成共识；二是《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，今后国家的预算是按复式预算形式编制，建立政府公共预算，国有资产预算、社会保障预算和其他预算。《中华人民共和国预算法实施条例》也作了相同的明确规定；三是社会保障基金已纳入单独的社会保障基金财政专户；四是九届人大一次会议对社会保障管理体制改革已加大力度；五是政府复式预算已编制多年，预算收支科目已逐步理顺；六是国外经验证明社会保障体系的有效运行必须建立社会保障预算。
　　 总之，改进社会保障预算的技术操作，进一步完善复式预算制度，协调和转换各部门之间的资金缴拨关系，将使社会保障资金发挥更大的经济效益和社会效益。