[我国文化产业政府规制的现状与问题探析] 中国文化产业规制

　　摘 要：文化产业领域的外部性、自然垄断性、信息不对称、公共产品性及消费者偏好不合理等市场失灵现象，决定了政府必须对文化产业实施适当规制。但目前我国文化产业政府规制还存在规制法制建设滞后、规制体制不合理、规制方式存在缺陷、规制成本过高、规制权力缺乏制约等问题。为创新我国文化产业政府规制职能，应当完善文化产业政府规制的法律体系，健全文化产业政府规制的行为主体，构建适度型文化产业政府规制模式，提高文化产业政府规制的质量和效率，实现对规制者的有效规制。
　　关键词：文化产业 政府规制 必要性 问题 对策
　　中图分类号： G124 文献标识码： Ａ 文章编号： 1003-69３８（２０12）０4－0039-09政府微观规制简称政府规制或政府管制、政府监管，是市场经济条件下国家干预政策的重要组成部分，与政府宏观调控相对应。它是指政府为实现一定的公共政策目标，由具有法律地位的政府规制机构，依照一定的法律法规对微观经济主体（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。政府规制按其性质和内容一般可分为经济性规制和社会性规制两大类。经济性规制是指政府为防止资源配置的低效率和确保服务供给的公平性，对企业在价格、产量、进入和退出等方面的行为进行规范和限制。社会性规制是指政府为保障全体公民的安全、健康、卫生和防止公害、保护环境及确保教育、文化等社会福利而对社会经济主体的行为进行规范和限制。正确认识文化产业政府规制的必要性，深入探讨我国现行文化产业政府规制存在的主要问题及解决对策，提高文化产业政府规制的合理性和有效性，是推动我国文化产业大发展大繁荣面临的一个关键而紧迫的课题。
　　1 文化产业政府规制的必要性
　　一方面，市场经济都存在着市场失灵，而与其他许多产业相比，文化产业在市场配置资源方面效率明显偏低；另一方面，政府规制能够弥补市场失灵，提高市场主体活动效率，创造有利于经济发展的市场环境，促进资源的优化配置和社会福利的改善。因此，政府必须对文化产业实施适当规制。具体而言，导致政府规制的文化产业市场失灵主要表现在以下几方面：
　　1．1 文化市场的外部性
　　市场的外部性是指一个经济主体的行为对其他经济主体构成一定影响，而该主体又没有根据这种影响产生的效果从其他主体得到报酬或向其他主体支付赔偿，由此造成经济活动的私人成本与社会成本、私人收益与社会收益不一致的现象。它实际上是经济主体对他人福利施加的一种未在市场交易中反映出来的影响。外部性可分为正外部性与负外部性。当私人成本小于社会成本、私人收益大于社会收益时，称为负外部性，反之则为正外部性。文化产业是一个具有很强外部性的产业，因为文化产品包含着丰富的知识、科技、价值、道德、审美、娱乐等思想内涵，具有一般物质产品所没有的智慧、方法、道德和审美力量。合理的文化产品生产和消费，有利于保护文化资源，弘扬优秀民族文化，提高全体国民素质，带动地区经济发展，提高人民物质文化生活水平，从而使社会收益远大于私人收益或部门收益，即产生正外部性。而不合理的文化产品生产和消费，则会带来负外部性。在当代信息社会，文化产品内容传播的外部性非常显著。例如，在互联网和广播电视的强大影响之下，一个无名之辈可以一夜成名，一个正在上升中的企业也可能顷刻破产［1］。
　　由于外部性不能通过市场价格机制反映出来，因此现实生活中具有外部性的产品经常会出现供给不足和供给过度的问题，从而形成市场失灵，必须通过政府规制促进正外部性，减少乃至消除负外部性。政府可以对具有正外部性的文化产品和服务的提供者给予应有的补贴，而对具有负外部性的文化产品和服务的提供者给予必要的惩罚。例如，部分旅游企业不惜以破坏景区环境为代价拓展自身业务，这种行为也许对部门或私人而言会带来更大的收益，但对于全社会而言，却是成本远大于收益。只有通过严格的政府规制，如市场监管、处罚乃至提起诉讼等措施，将外部不经济行为所引发的费用转化为企业内部成本，迫使负外部性内部化，才能有效规避这种行为。
　　1.2 文化产业的自然垄断性
　　自然垄断是指由于规模经济的原因，一个行业由一家企业经营比两家或两家以上的企业经营成本更低。总体而言，文化产业具有较强的自然垄断性，主要原因在于：第一，就文化产业核心层而言，文化资源稀缺，不可替代，不可分割，相互之间难以形成竞争；第二，大多数文化资源具有独占性，从而形成进入壁垒。例如历史文化资源，既具有不可再生性，也具有不可移植性；第三，文化产业是一个高固定成本、低边际成本的产业。在文化产业的绝大多数门类里，当消费文化产品或接受文化服务的受众群体变得十分庞大时，文化产品的平均成本往往很低。如影视制作业、报刊业、图书出版业等等，都具有边际成本递减的特征。这种规模经济的特性必然导致文化产业的高市场集中度和寡头垄断市场结构［2］。因此，文化产业满足了自然垄断产业所具有的资本投入的巨额性和经济效益的规模性特征［3］312-313。
　　确保自由、公平的市场竞争秩序本是政府的基本责任，但一个行业一旦被认定具有自然垄断性质，就不宜引入自由竞争机制，否则可能导致社会资源的浪费和市场秩序的混乱。自然垄断行业的存在体现了垄断的两面性，决定了垄断不应被一概而论地反对，从某种程度上讲竞争的消极方面正是垄断的积极方面［4］。然而，自然垄断行业的生产经营者又容易凭借其垄断地位攫取垄断高额利润，从而降低经济活力，不能普遍、公平地满足广大消费者的需求。因此，政府应当针对文化产业的自然垄断性，进行适宜的经济性规制，以限制文化企业的垄断价格，优化文化产业的分配格局，确保公平有序的市场环境，使文化产业发展符合社会福利普遍提高的要求。
　　1.3 文化市场的信息不对称
　　市场有效运行的一个前提条件是所有当事人都具有充分的信息。但在现实经济活动中，参与交易的双方占有的关于交易对象（商品或服务）的信息往往是不对称的，占有信息优势的一方，会在利益驱动下利用自己的信息优势去损害另一方的利益，因而出现“逆向选择”或者“道德风险”［5］。由于文化市场的专业化水平很高，因此信息不对称在文化产业领域普遍存在。文化消费者与文化企业相比，信息劣势十分明显，消费者的利益很容易受到垄断企业的损害。某些文化企业在利益驱使下，大肆利用信息不对称制造有偿新闻、假新闻、虚假广告、虚假信息等。例如，报纸发行量是报纸生产者制定广告版面价格和广告客户做出购买决策的决定性因素之一，但我国还没有真实披露报纸发行量的机制，报纸发行量是一个典型的信息不对称问题。就是说，卖方（报社）充分了解报纸发行量，而买方（广告客户）却没有关于报纸发行量的真实信息。［6］191这种信息不对称很容易使买卖双方的行为发生各种变异，导致市场机制难以实现有效的资源配置。