决策的重要性【由“政策学费”论民主决策的重要性】

　　摘要：“政策学费”是因政策失败而造成的已投入人力、物力、财力等资源的损失。政策失败由主客观两方面因素促成，主观上源于决策主体的失误，客观上是因为决策主体能力的有限性以及客观环境的不确定性。在公共政策决策的四种模式中，民主决策能够实现政策制定的权责一致，而个人决策、精英决策和团体决策都存在权责失衡；且无论是哪种模式导致的失败，最终都要由公共资源来支付代价。由此，应尽快推进民主决策进程，同时规范其他三种决策方式，促进我国公共决策的科学性和合理性，减少“政策学费”。
　　关键词：政策学费；公共政策决策模式；民主决策；权责一致；科学化；质量
　　一、“政策学费”
　　公共政策是对公共利益的权威性分配，因决策方式不同，其科学化、合理化程度也不尽相同。随意性较大、缺乏合理论证的政策容易导致失败，而失败的政策在被终止前所投入的人力、物力、财力等各种资源无法收回，成为“政策学费”，顾名思义，以公共资源为代价吸取教训。
　　一项政策是否能够有效，主要受以下因素影响：政策方案、政策执行机构、政策执行人员、政策对象以及政策资源。其中，政策方案是政策执行的基础，政策方案是否科学，在很大程度上决定了政策所能获得的最终结果。政策方案的制定如果失误，即使所有条件都具备，也无法解决问题。且政策执行得越好，造成的损失越大。而现实中大量的政策失败都源于政策决策的失误。
　　决策，从广义来讲，是一个完整的动态过程，是“管理者识别并解决问题的过程，或者管理者利用机会的过程”；从狭义来讲，就是制定政策方案，即“从两个以上的备选方案中选择一个的过程”。根据西蒙的决策理论，一项决策过程包括如下阶段：第一阶段是“情报活动” ——探查环境，寻找要求决策的条件；第二阶段是“设计活动”——创造、制定和分析可能采取的行动方案；第三阶段是“抉择活动”——从可资利用的方案中选出一条特别的行动方案；第四阶段是“审查活动”——对过去的抉择进行评价。在此过程中，决策主体起着主导作用，决定着决策结果即政策方案的科学化、合理化程度，决定着政策目标是否能够达成。
　　二、公共政策决策模式
　　公共政策决策是指政策行动主体围绕一定的价值和目标取向，通过一定的程序进行竞争、协商、合作，确定政策最终行动方案的过程，是联结政策规划与政策执行、评估的纽带。根据决策主体的不同，公共政策决策可分为个人决策、精英决策、集团决策和民主决策。
　　在个人决策中，主要领导或负责人拍板定案，是最终的决定者。在精英决策中，政策是由精英流向大众，公共官员和行政管理者仅仅是执行由精英所作出的决策，政策事实上并不来自大众的需求。集团决策认为政策是利益集团之间的相互斗争、相互作用以及彼此协商、约定和妥协的产物。在民主决策中，决策制定除了主要领导、利益集团、政治组织以及精英群体，还有公众参与其中。
　　三、谁为失败的公共政策买单
　　政策的失败可归为主客观两方面的原因，从主观上来讲决策者的失误是重要因素。这是由不同决策模式的特点造成的。如个人决策，领导可能不听他人劝告擅自决断；集团决策中因各集团、组织相互争夺，所得结果是利益协调的产物，但容易产生集团利益**公众利益；在精英决策中，少数精英凭借智力、才能、地位等优势将其意志转换成公共政策，并非满足公众要求。在这三种决策模式中，决策者是用利用公共资源去做可能不利于公众的事。他们拥有对公共资源的支配权，政策成功时利益共享而在政策失败之后由公众来买单，在这种权责失衡的情况下，很容易造成决策主体的冲动，导致所制定政策的失败几率大大增加。
　　公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，通过一定的方式采取行动解决社会公共问题的过程，在公共政策制定和实施的过程中，所投入的资源都是公共资源。一旦政策失效，投入的资源即变成“学费”，成为没有收益的政策成本。随着我国公民权利意识的觉醒，在不是民主决策的情况下，如果因公共政策失误而造成极大浪费，必定会引发公众的强烈不满，那么政策失效到底该由谁来买单？对于决策失误造成的较大损失，能不能由其他主体也承担责任，对其进行追偿呢？
　　承担责任包括物质和非物质的惩罚。在个人模式中，物质惩罚最可能的方式就是削奖金、扣工资，但政策失败往往损失较大，削减奖金、工资对弥补损失杯水车薪，但对领导者来讲则会产生巨大的压力，挫伤其创新变革的主动性；对其进行责任追偿，比如降职降级、引咎辞职等，会在很大程度上限制他们主观能动性的发挥，使其在决策过程中畏首畏尾，力保稳妥，不求创新。在精英模式中，决策主体是一个有技术、有见地、占有丰富资源的群体，降职降级并不适用；若进行财务处罚，则将抑制他们的积极性，影响其才能的充分发挥。在集团模式中，各集团、组织均有较强的实力且处于重要地位，在决策过程有多方参与，没有确定的责任人，同样无法实现追偿。因此，从现实性和可行性来讲，只能由公共资源来为政策失败买单。
　　四、谁来决策
　　除主观影响外，政策失败也有其客观因素，如人的能力有限，环境因素多变，未来情况不确定等，出现失误不可避免。因而需要集体力量的结合，集思广益，采取多方意见，以增加政策方案的科学性。虽然集体的智慧未必是最佳方案，但一定不会最差，同时还能最大程度地保证政策参与者的应有权力。
　　采取民主决策方式，不仅能实现不同利益的综合，同时也响应了公民权力本身的要求。公民拥有公共资源的所用权，使公民参与决策、分配资源，能够实现权责对等。在此过程中，因为涉及公民自身利益，所以他们会充分负责，不仅最大限度地行使权力表达利益诉求，同时还能监督其他决策主体，保证决策的公正性和适用性，有助于提高决策方案的科学性。
　　但公民决策并随处适用，也需要其他决策方式的补充。比如在较为紧急的情况下，领导个人的迅速决策重要而必要，延误决策就会错过时机；而民主决策一般要经过提出问题、集体讨论、选择方案等过程，耗时较长，不利于快速决断。在与专业技术有关的如治理污染、应对金融危机等重大事件中，精英群体发挥着不可替代的作用。若制定的政策涉及重大集团的利益，比如石油政策、房地产政策，要充分考虑不同集团的意见，避免造成大的动荡，影响社会的整体发展。
　　从本质上来讲，领导者是公共资源的受托管理者，拥有分配、管理的权限。精英群体所提出的意见对提高决策方案的质量起着决定性作用。较大的利益集团和政治组织对政策方案的执行效果能产生重大的影响，其作用不可忽视。对此，可以通过制定严格的规章来约束各决策主体的行为，在充分授予其自主权的同时加以监督，鼓励决策的灵活性和创新性，同时也保证决策程序的规范化，避免个人权力的不合理扩张以及纷争的加剧，降低决策失误的可能性。
　　综上，个人决策、精英决策、集团决策和民主决策应相互配合，在规范各决策主体行为的同时不断提高民主决策的比重，提升决策质量，减少“政策学费”。
　　参考文献
　　［1］严强.公共政策学［Z］.2008.
　　［2］周三多.管理学（第三版）［Z］.2010.