[[欧盟宪法条约]框架下的欧盟机构改革]

作者：施鹏鹏

西南政法大学学报 2005年07期

　　一、引言

　　随着欧盟成员国数量的不断增加，欧盟早期所制订的运行机制已经不能适应新形势的需要。为了应对欧盟未来发展所引发的一些基本问题，确保欧盟在吸收新成员国之后依然有效运作，欧盟成员国一致认为有必要制订一部新的欧盟宪法以保证欧洲一体化进程的顺利进行。2004年6月28日，经过艰苦的谈判及各成员国之间的利益妥协，欧盟25个成员国最终在布鲁塞尔举行首脑会议，一致通过了《欧盟宪法条约》（《Traité établissant une Constitution pour l"Europe》）草案的最终文本。2004年10月，各成员国领导人在罗马签署了欧盟历史上的第一部宪法条约。尽管条约还需经各成员国批准后方能生效，（注：当然，在欧盟各成员国领导人签署《欧盟宪法条约》后，该条约的通过还需要获得各成员国的批准（全民公决或议会投票）。但不管怎样，这已是欧盟政治一体化的一个里程碑。如果该条约得到各成员国的顺利批准，则将于2006年11月1日正式生效。关于各成员国具体的批准程序及所持态度。(Denys SIMON:Entrée en vigueur de la Constitution européenne:entre le probable et le souhaitable.）但各成员国之间在此之前所达成的共识已被普遍认为是欧盟政治一体化的一个重要里程碑[1]。

　　《欧盟宪法条约》（下称《条约》）共有448个条款，正文由四个部分组成：欧盟的界定和目标、欧盟基本权利宪章、欧盟政策及欧盟运作和一般规定等，其内容涉及欧盟政治和经济生活的方方面面。其中，最令人关注的莫过于《条约》对欧盟机构体系所进行的改革。

　　本文试图以《欧盟宪法条约》相关规定为基础，全面介绍欧盟机构体系改革的各项内容，并拟对机构改革中的不足之处作一评析，不当之外，敬请指正。

　　二、机构改革的内容

　　“机构间权力平衡原则”(le principe de l"équilipe institutionnel)一直是欧盟各大机构职权划分的指导原则。这与“权力分立”的传统理念并不相同。前者突出机构之间的“自治”(autonomie)与“精诚合作”(coopération loyale)，[2]后者则强调权力的分割与制衡。因此，欧盟机构设置并不遵循传统意义上的机构设置理念。正如G Amato所言，“孟德斯鸠不曾拜访布鲁塞尔”。[3]在此次改革中，立法者试图对各机构的权力进行重新梳理，力图在“权限明确”的基础之上设置新的“权力平衡”，保证机构运作的协调与高效。

　　（一）欧盟理事会的改革

　　1.欧盟理事会的机构化

　　《条约》第18条第2款首次将欧盟理事会列入欧盟机构，其地位仅次于欧洲议会。之前，根据《欧共体条约》第202条及以下条款以及《欧洲原子能共同条约》第115条及以下条款的规定，欧盟理事会是欧共体内具有最大管辖权机构。因此，尽管在实务中，欧盟理事会可介入欧共体外的欧盟事务，如制订共同外交及安全政策以及警务与司法合作领域的决议，（注：有学者将其称为“机构借用”，认为欧盟理事会是“一个错误的、把作为各大共同体机构的理事会地位予以不明朗化的称呼”。但事实上，从《欧洲单一法令》至《尼斯条约》均认可了欧盟理事会在欧盟中的实际作用，并在观念上认可了其高于部长理事会的地位，只是未将其机构化。（马迪亚斯·赫蒂根·欧洲法[M].张恩民译，北京：法律出版社，2003.93.Paolo Ponzano:《La réforme des institutions de l"Union européenne dans le cadre de la Constitution》,in Revue du droitde l"Union Européenne,2004,p29.）但其在法律上始终被视为欧共体的一个机构，而非欧盟机构。从这个角度讲，“欧盟”理事会名不符实。因此，《条约》首次将欧盟理事会机构化，将其视为一个独立的欧盟机构，使其拥有独立的人员编制，从而为其履行欧盟职责提供正当的法律根据。

　　2.欧盟理事会主席的任命与职责

　　《条约》对欧盟理事会主席的任命与职责进行了重要修改。根据《条约》第22条第1项之规定的，“主席由欧盟理事会以多数表决方式任命，任期为两年六个月，可连任一届。如因故不能履行职责或者犯有严重过错者，则由欧盟理事会依据同一程序终止委任。”《条约》第22条第3项规定，“欧盟理事会主席不得在成员国任职。”因此，欧盟理事会的主席不能是成员国国家或政府首脑，且须全职工作。这与现行规定大相径庭。依据现行规定，欧盟理事会主席由成员国国家或政府的首脑兼任，任期六个月。此外，《条约》第22条第2项规定了欧盟理事会主席的职责，“主持和引导理事会的工作；以总务理事会的工作为基础，与欧盟委员会主席协作，确保欧盟理事会工作的筹备与连续性；促进欧盟理事会的协调一致；在每次欧盟委员会会议之后向欧洲议会提交报告”。此外，欧盟理事会主席在国家及政府元首级的安全及外交政策上代表欧盟。《条约》第22条受到了一些批评。[4]批评者们认为欧盟理事会主席过于空闲。在他们看来，总体而言，欧盟理事会主席只需负责筹备和主持理事会的四次年度会议，并在安全与外交政策上代表欧盟，如此职责并不需要专门任命一个专职主席。此外，欧盟理事会主席还可能在部门理事会的事务规划中获得独立地位，并可能干涉原本专属于欧盟委员会的立法动议权（《条约》第25条第2款）。因此，法律必须明确限制和明确理事会主席的职责和权限。

　　3.欧盟理事会的职责

　　欧盟理事会在行政方面的职权并未作太大变动，它将依然履行政策推动及政策指导之职。但欧盟理事会的立法权限却遭到剥夺，将不再拥有立法权（《条约》第21条第1款）。众所周知，立法权限一直是理事会的重要职责。尽管近年来，欧洲议会被赋予越来越多的立法参与权，但直至今日，欧盟理事会一直是欧共体最主要的立法机关，其所颁布的实现内部统一大市场及与市场内各种自由权利相关的规范性文件都具有相当重要的意义。理事会甚至有权要求欧盟委员会提交各种立法建议。之所以剥夺欧盟理事会的立法特权，立法者主要是为了防止其与欧洲议会的权限重叠与冲突，进一步使立法权明晰化。不过，此举却在很大程度上降低了欧盟理事会在欧盟的影响力，与此同时也提高了欧洲议会在欧盟的地位和作用。

　　4.理事会决议与双重多数原则(la double majorité)

　　《条约》重新对理事会决议中的法定多数(majorité qualifiée)进行了界定，并引入了“双重多数”原则（国家多数及人口多数）。具体而言，如果欧盟理事会的决议获得55%成员国的同意（25票中的15票），且持同意意见的成员国人口数量达到欧盟人口总数的65%，则视为达到法定多数。同时，至少四个以上的成员国方能阻碍决议通过（《条约》第25条第1款）。

　　（二）欧盟委员会的改革

　　1.欧盟委员会主席

　　《条约》第27条规定，欧盟委员会主席是参照欧洲议会的选举结果，由欧盟理事会通过法定多数票决议向欧洲议会提名，由欧洲议会组成人员的简单多数票选举产生。如若候选人未获得欧洲议会的简单多数票，则欧盟理事会须在一个月内以法定多数票决议提名另外一名候选人，交由欧洲议会通过同一程序进行选举。从形式上看，此项规定包含了一些革新因素，尤其是规定了欧盟委员会主席的产生必须参照欧洲议会的选举结果（现行的制度仅仅规定由欧盟理事会作出决议，并由欧洲议会批准，并未指明须参照欧洲议会的选举结果）。但批评者们认为，《条约》所设立的遴选制度与现行制度并无实质区别。因为根据《条约》之规定，欧洲议会的权力仅仅局限于批准或否决欧盟理事会所提名的候选人，而不能独立进行候选人提名。因此，欧盟委员会主席的确定最终取决于欧盟理事会与欧洲议会之间的协商，尤其是取决于欧盟政党在有效时间所提名的主席候选人。从这个意义上讲，欧洲议会的选举结果并不能从实质意义上影响欧盟委员会主席的任命。

　　2.欧盟委员会的人员组成

　　在现行制度下，欧盟委员会包含了每个成员国所派出的一名代表。因此，随着欧盟成员国数量的增加，欧盟委员会随之膨胀。为对欧盟委员会进行成员数量控制，《尼斯条约》设置了一个“人员限额”，即自2005年1月1日起，每个成员国只能向委员会委派一名委员。当欧盟的成员国数量扩大到27国时，欧洲委员会的委员数量最多不能超过26名。“欧盟委员会成员数量低于成员国数量”的原则在尼斯政府间会谈中为十五个成员国所同意，同时也为十个新成员国所接受。《宪法条约》的最初草案则建议，自2009年1月1日起，欧盟委员会由主席、欧盟外交部部长以及十三名依轮换制度而选出的委员组成。除这十五名成员外，欧盟委员会还包括十名来自于其它成员国的无表决权委员。因此，根据这一草案的规定，未来的欧盟委员会将由“第一阶层”的委员（十五个有表决权的委员）和“第二阶层”的委员（十个无表决权的委员）所组成。这一制度随即受到各种意料中的批评。2003年9月，欧盟委员会在提交给政府间会谈的意见中坦诚地承认该制度具有不合理性。欧盟委员会认为，新制度既不公平，也不具备可操作性，违反了集体决议原则。正如批评者所言，“如果无表决权的委员担任委员会下属某部部长，则其根本不能捍卫部门利益，而如果无表决权的委员不担任部长，则其在委员会中的职责又是什么？除非其代表了所属成员国的利益，然而这又为公约所禁止”。[5]因此，在政府间会谈中，一些“小国”及加入国以决定性的多数反对了这一决议。相反，一些“大国”（尤其是法国和德国）则支持该决议，并希望获得委员会的两个席位。最终，政府间会谈达成妥协决议：在过渡期（直至2014年），欧盟委员会由每个成员国的一名国民组成，之后，依据成员国平等的轮替制度减少委员会成员。因此，《条约》第26条第6项明确规定，“欧盟委员会于2014年自动缩减，委员数量相当于成员国数量的三分之二，除非另有相反的一致决议。”

　　（三）部长理事会各个机构的改革

　　依据现行制度，部长理事会通过十几个不同的机构履行立法、行政及政策协调等职责（总务理事会、农业渔业理事会等）。各个理事会由每个成员国具有相应权限的部长依据半年轮替制度分别负责。《条约》草案最初试图对部长理事会的各个机构进行如下革新：

　　规定了立法事务理事会，该理事会对所有法案具有一般管辖权；

　　废除了半年轮替制度，设立更为稳定的部级机构进行指挥，任期至少为一年；

　　将总务理事会从外务理事会中分立出来。

　　但草案所提出的改革方案受到了部分成员国的强烈抵制，尤其是关于创设立法事务委员会的建议。此举被视为设立联邦系统第二个立法庭的先兆。大部分成员国的行政机构更习惯于在各个部门机构里（如运输理事会、环境理事会等等）进行立法文件的协商，因此，他们反对将立法事务全部移交给立法事务理事会。

　　另外，在任期问题上，政府间会谈首先讨论Fratini部长所提出的一个建议：理事会的不同机构实行团队领导，领导团队由三个成员国所组成，任期十八个月。换而言之，三个成员国组成领导团队掌控新部门理事会的领导权，期限为十八个月，总务理事会则继续由一个成员国所领导，任期六个月，而外务理事会交由外交部领导。这一建议有助于部门机构工作的连续性，例如，运输理事会可以在同一成员国的领导下制订一个法令，但它也要求分担领导权的三个成员国进行良好的协调。同时，这一建议还有助于实现各成员国在领导不同理事会时的良好平衡，而无需将一些特别重要的部门（如司法事务理事会等等）交由“大国”领导。但这一建议也有其弊端。批评者们指出，“领导团队”制度尽管有助于保障各个理事会行动的连续性，但却不能在各成员国之间实现更快的轮替。

　　经过对上述问题的反复权衡，《条约》第24条最终规定：

　　“部长理事会由数个不同的机构所组成；

　　总务理事会负责协调不同机构之间的协作；总务理事会还负责筹备欧盟理事会会议，保障欧盟理事会主席与欧盟委员会主席之间的联系；

　　外务理事会根据欧盟理事会所制订战略路线负责欧盟的对外行动，并保持欧盟行动的一致性；

　　欧盟理事会以法定多数票决议设立其它委员会机构；

　　成员国政府常驻代表委员会负责部分理事会工作的筹备；

　　部门理事会在对立法草案进行合议表决时必须公开举行会议。为此，理事会的每次会议分为两个部分，分别进行欧盟法案的合议及各种非立法行为；

　　除外务部之外，理事会各机构由理事会各成员国代表在欧盟理事会决议所规定的条件下依据平等的轮换制度负责领导指挥；欧盟理事会以法定多数作出决议”。

　　（四）欧盟外交部的设立

　　《条约》最为重要的一项改革便是创设了欧盟外交部。欧盟外交部的职责其实融合了两个部分：欧盟理事会高级代表在安全及对外政策方面的职责(J.Jolana)及对外关系理事会在对外政治及经济方面的职责(C.Patten)。欧盟外交部的设立解决了现行体制下的一些弊端，如外交职责的分散化。依据现行制度，J.Solana先生并未被授权与第三国就经济问题展开磋商，而C.Patten先生也不能就安全及对外政策问题发表意见。因此，新的外交部部长其实便肩负着这双重职责(double hat)，成为对外代表欧盟的“欧洲先生”(Mr.Europe)。依据《公约》第27条的规定，外交部部长由欧盟理事会经欧盟委员会主席同意后以法定多数票任命。在安全与外交政策方面，外交部部长成为欧盟理事会的代理人。外交部部长同时还是负责对外关系的欧盟委员会副主席。

　　当然，考虑到国际事务的复杂性及各成员国不同的外交利益需求，欧盟外交部本身并不能代表各成员国整齐划一的外交政策。但外交部可以制订具体的建议，并促使各成员国从不同立场走向趋同化。在政府间会谈中，一些国家（尤其是英国）对创设欧盟外交部持保留态度，认为欧盟外交部的设立应当留待“欧盟政府”的成立之后。而另一方面，一些国家则提交了修正草案，希冀强化欧盟外交部作为欧盟理事会代理人在安全及外交政策方面的作用而弱化其作为欧盟委员会副主席在对外关系方面的职责，因为外交部部长在作为欧盟委员会副主席履行职责时需要遵守欧盟委员会的内部程序，尤其是集体合议制，这将限制外交部部长权限的行使。但如前所述，《条约》还是采用了折衷的做法：外交部部长承担双重职责，且具有双重身份——欧盟理事会的代表及欧盟委员会的副主席。因此，我们很难具体界定外交部部长与欧盟理事会主席及欧盟委员会主席之间的相互关系。

　　三、机构改革的局限性

　　如前所述，在欧盟雄心勃勃的扩张计划中，欧盟自身的机构体系改革成为一项亟待完成的任务。因此，从某种意义上讲，《欧盟宪法条约》的签署反映出了各成员国完善欧盟各权力机构运作的决心及将欧盟一体化进程推进到底的勇气。《条约》部分实现了事先预定的目标，如强化了欧盟各机构之间的通力合作，保障了欧盟运作的协调性；增设了欧盟外交部，在外交政策上以“大欧洲”的面目出现，从而提高了欧盟在国际事务及危机处理方面的影响力；改革了欧盟部分机构的人员组成及决议方式，使机构运作更加公平、高效与合理。但《条约》也出现了一些令人遗憾的偏差，如欧盟机构体系的进一步复杂化，从而导致机构之间的职能分工模糊化；各成员国之间微妙的利益关系使得《条约》在某些条款规定上裹足不前等等。这不能不说是此次机构改革中的一大缺憾。

　　（一）机构体系复杂化，职能分工模糊化

　　与立法者的初衷相背，《条约》所构建的机构体系并未实现整体简化，相反，改革后的机构数量及机构体系的复杂性都大大增加了：一方面，一些新的机构设置导致了某些前所未有的角色模糊及权力冲突，如欧盟理事会主席与欧盟外交部部长在代表欧盟处理国际问题上以及在法律制订问题上均存在模糊地带，极易出现权限冲突。而另一方面，各主要机构之间的职能分工并未明晰化。如依据《条约》之规定，立法权95%属于欧洲议会与部长理事会，而后者同时保留了在一些政治敏感案件中的独立立法权。行政权依然处于分割状态，分属欧盟委员会与部长理事会所有，后者所享有的某些行政权力受到了一些条款及法令的不当限制。欧盟委员会也保留了一些行政权力。在欧盟国际关系事务上，外交权限分属三个机构：欧盟理事会主席，在国家元首及政府级的安全及外交政策上代表欧盟；欧盟外交事务部长，在部长级的安全及外交政策上代表欧盟；欧盟委员会在其它一些专门领域中代表欧盟。在这些领域里，欧盟委员会具有排它或竞争的立法权限，如商业政策的立法制订，农业政策的立法制订，运输的立法制订，环境保护的立法制订等等。财政权则在欧洲议会及欧盟理事会之间进行了不合理割裂等等。

　　Claude Blumann和Louis Dubouis教授指出，“机构权力平衡的基础在于权力自治……正如《欧共体条约》第七条所规定的，‘各机构在各自权限范围内运作’”[6]。因此，“合理简化机构体系、明确各机构权限分工”是实现权力平衡的基础。欧盟立法者未能通过《条约》构架这一前提实属遗憾。当然，正如某些学者所言，“或许，欧洲法院可通过对《条约》相关法律规范的适用与解释逐步实现目的（明确职能分工）”[7]。

　　（二）成员国利益妥协使《欧盟宪法条约》裹足不前

　　经过五十多年的发展，欧盟已是现存各种经济共同体中贸易自由化和一体化程度最高的经济共同体。利益是推动欧盟组建的最为重要因素。为了使欧洲资源在全球范围内更为有效的分配并取得更大的经济效益，同时也为了避免国际领域内的某些经济风险，以对经济活动进行更为有效的调控，各成员国将原属于国家主权范围内的某些权力向欧盟让渡。但利益同样阻碍了欧盟一体化的进程。欧盟原则上还是一个“国家间”组织，而不是超国家组织。欧盟中的民族国家观念依然占据主导地位：成员国依然具有很大对内主权，国家利益依然是各成员国的首要考虑因素。正如密尔沃德所言，“欧洲的一体化，远远不是导致民族国家的消亡，而是一种保证它复兴的方法”[8]。因此，《条约》的大部分条款都带有明显的利益妥协色彩，从而使机构改革不断受阻。以欧盟理事会的“双重多数”制度（国家多数和人口多数）为例。

　　众所周知，在大多数情况下，欧盟理事会作出决议以达到法定多数为前提条件。其中，分配给各成员国的表决权界于两票至十票之间。各个成员国总的表决权共87票，法定多数为62票，因此，否决一项议案要达到26票。《尼斯条约》对此作出了修改，将原来的87票增加到237票，如此，理事会在决议时所要求的简单多数便达到169票，在其它情况下还应当得到2/3成员国的全部赞成票。《条约》草案最初建议修改《尼斯条约》所规定的决议制度，实施“双重多数”制度。即如果欧盟理事会的决议在成员国之间达到简单多数（25票中的13票），同时，持支持意见的成员国人口数量又达到欧盟全部人口的60%以上，则达到法定多数。《条约》所规定的决议制度毫无疑问有利于人口大国（尤其是德国）。相反，西班牙和波兰——《尼斯条约》的最大受益者，则将失去其既得利益以及阻碍多数票达成的能力。因此，西班牙政府和波兰政府在2003年政府间会谈中坚决反对该方案，并要求维持《尼斯条约》所确立的决议制度。因此，尽管《条约》最终确立了双重多数制度，但也因成员国之间的利益冲突而进行了一系列的折衷。即如果欧盟理事会的决议获得55%成员国的同意（25票中的15票，而非13票），且持同意意见的成员国人口数量达到欧盟人口总数的65%（而非60%），则视为达到法定多数。同时，至少四个以上的成员国方能阻碍决议通过（《条约》第25条第1款）。“双重多数”制度的变化过程反映了欧盟各成员国之间的利益冲突，而《条约》便成为了冲突的折衷产物。其直接结果便是削弱了欧盟理事会的决议职能，降低了欧盟决策的有效性。

　　应当说，成员国之间的利益冲突与协调渗入了《条约》的许多条款，从而在很大程度上抵消了欧盟机构改革所取得的成果。因此，国家利益在促成欧盟一体化形成的同时也阻碍了欧盟一体化的深入。

　　四、结语

　　当《欧洲煤钢共同体条约》签署时，欧共体的创建者们(pères-fondateuls)决计没有料到欧洲一体化会发展到今天如此之程度。如今，欧盟拥有完全独立于各成员国的立法、司法及行政机构，俨然成为一个“超级国家”。有理由相信，在不久的将来，随着欧盟机构改革的深入，各权力机构将实现良性互动、精诚合作。或许，“大欧洲时代已经来临”[9]。

作者介绍：施鹏鹏，法国艾克斯·马赛三大博士研究生，西南政法大学欧盟法研究所研究员。