[试述农村土地问题的治理对策]土地资源管理考研

　　摘　要：在我国广大农村，土地既是资源，又是资产，是农民赖以生存的保障。随着工业化、城镇化建设步伐的加快，农村土地问题也随之凸现。本文以湖南省益阳市赫山区为例，分析了农村土地管理中存在的问题，提出了如何治理这些问题的对策。
　　关键词：农村土地管理 问题 治理 对策
　　在当前我国社会保障体系尚不完善的情况下，土地除了是其赖以发展和生存的基础外，还具有社会保障的功能作用。因此在广大农民的心目中，土地既是资源，更是资产。随着我区工业化、城镇化建设步伐的加快，农村经济得到长足发展，集体土地效益大幅度提升，农村土地问题也随之凸现。笔者通过调查走访，试就如何治理农村土地问题作点探讨。
　　1.农村土地管理中存在的主要问题
　　近年来，我区通过组织开展“百日行动”和卫片执法，有效地打击和遏制了各类违法用地行为的发生，但由于一些地方的法律意识不强，非法占地、违规用地的现象仍时有发生，给农村土地管理带来了被动。
　　1.1村民宅基地管理不到位。
　　目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：
　　一是非法占地。即未经批准擅自占地或采取隐瞒房屋、虚报人口、变更户籍等欺骗手段骗取主管部门批准宅基地。这种现象较为普遍，尤其在城乡结合部和建制镇比较突出，既有失公平正义，又扰乱了管理秩序。据统计，2011年全区共立案查处非法占地5宗，占全年立案数的27％,面积1.08亩。
　　二是少批多占。《湖南省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第32条规定，村民建房“每一户用地面积使用耕地不超过130m2，使用其他土地不超过180m2，使用荒山荒地不超过210m2”。实际中，村民超面积占地、擅自改变宅基地用途的现象时有发生。2011年赫山区立案查处少批多占2宗，占全年立案数的11％,面积0.19亩。
　　三是非法转让。《土地管理法》第62条规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，一律不予批准”；第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。在农村土地信访件案中，相当部分是反映村民通过不正当的手段取得了两处甚至多处宅基地后倒手转让，从中非法获取暴利。在2011年全区共立案查处非法转让3宗，占全年立案数的16％,涉地面积1.36亩。
　　根据《土地管理法》第77条的规定，对农村村民违法建筑的处理是限期拆除建筑物和其他设施、恢复土地原状。但法律赋予土地管理部门的权力只有单一的制止权，没有强制执行权。待按照法定程序作出行政处罚和申请法院执行期间，足以让村民的违法建筑形成规模和建成事实。事实上，土地管理部门在此期间己依法责令，尽了执法责任，但违法当事人如果拒不执行，国土部门在没有强制手段，又没有强制执行法规依据的情况下，实在没有更多好办法对付，结果只能是以次罚代主罚，收取罚款了之。这种立法上导致的“以罚代批”法律后果，却往往得由国土部门来承担“以罚代批”的执法责任。
　　1.2土地利用集约化程度不高。
　　发展离不开搞建设，但只要是搞建设就总得用地。我区正处于工业化、城镇化中期，资源驱动型的工业化模式、土地扩张型的城镇化模式与刚性的土地规划计划约束及资源禀赋间的矛盾相当尖锐，大量农村土地，包括耕地因发展建设而被征用。
　　一是非农建设占地。据调查，我区每年的非农建设所减少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少达30%，尤其在中心城区、工业园区周边或者主要交通干道附近的优质耕地，这些损失是难以靠实施国土整治所开发出的土地来弥补的。
　　二是城市扩张侵地。当前，我区正在实施“东进东接”长沙发展战略，各类招商类发展项目、民生项目和基础设施建设项目遂年增多，必然要占用一定的耕地甚至基本农田。虽然对土地实行“占补平衡”管理，并有序开展农村土地综合整治以补充新增耕地，且不说新增耕地的数量如何，至少在质量上也难以过关。
　　三是发展项目用地。近年来，我区加快了小城镇建设的步伐，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划。而建设中由于缺乏对用地的合理规划，必然会造成土地闲置的现象。另外，农村居民点不集中，一户多宅、空心村以及超标用地等，也造成了一定的土地资源浪费。
　　1.3承包经营权流转不规范。
　　一是政策因素致穷。自农村税费改革以后，农村集体经济收入锐减，一些地方的集体经济来源，除了少量机动地承包费外，几乎没有其他收入，导致入不敷出产生债务。
　　二是法律意识淡薄。有的基层干部为了提高集体经济收入，随意变更《土地承包合同》、收回或者调整农民承包土地，使农户的权益受到损害。
　　三是民本观念不强。一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中个别地方出现挪用农民土地补偿费和安置补助费的现象。
　　2.解决好我区农村土地管理问题的对策
　　资源竞争是当今国际综合国力竞争的重要体现，资源短缺已成为制约区域发展亟待破解的首要难题。因此，妥善解决农村土地问题，具有十分重要的现实意义。
　　2.1下大力气加强农村宅基地管理
　　一是申报程序规范化。结合我区工作实际，新建宅基地应由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，村委会鉴署意见并盖章，交乡（镇）政府及国土所审查后，再报国土分局统一审批、登记确权、颁证。
　　二是用地审查严格化。在审查的过程中，各级各部门要严格把关，认真执行农村村民“一户一基”规定，且审批面积不得超标。农村村民一户多基的，原则上必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。
　　三是区别对待人性化。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，应考虑村民利益，尽量不强制拆除；对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。
　　四是行政管理实效化。国土所地处国土资源管理第一线，要按照有关规定，切实加强对村民建房的监督，做到“用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场、竣工验收到场”。
　　2.2花真功夫维护好群众合法权益
　　一是突出依法行政的原则。要严格按照依法批准的征地方案组织征地，征地拆迁安置补偿依法依规足额补偿到位，切实做到“先安置后拆迁”，依法维护好被征地农民的合法权益。
　　二是推行节约集约的原则。在城镇化和工业化进程中，不仅要看到经济发展的重要性，还应当坚持发展的可持续性，要以严格增量、管住总量、盘活存量、集约高效为准则，保证耕地的合理利用，防止浪费土地。
　　三是遵循合理补偿的原则。为了农村的持续发展，应当严格征地补偿标准，严格区分公益用地与经营用地，对经营性用地引入市场机制，使老百姓得到应有的合理补偿。
　　2.3用责任心引导好承包经营权流转
　　一是抓住提质这个前提。通过多年来的农村普法宣传，广大农民对土地政策和法律法规有所了解，懂得自身权利和义务，知道要如何来维护自身合法权益。相反，一些基层干部对土地管理的相关法律法规学习不够，法律意识有待进一步提升，唯其如此，方能做到依法行政，确保相关政策、路线以及方针的落实到位。
　　二是把好自愿这个关键。在土地承包期间，乡镇和村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制通过不法途径进行土地流转和违反合同的行为。
　　三是着力机制这个窍门。各级政府和相关部门要在坚持稳定和健全农村土地承包经营制度，即“不改变用途、不违反规划、不变更权属”的“三个不变”前提下，引导群众按照有偿、自愿和依法的原则，努力探索新机制，有序推进我区农村土地的流转。