政府预算盈余公式 关于提高我国政府预算透明度的思考

　　摘 要：政府预算透明度是指向公众公开关于政府的结构和职能、财政政策意向、公共部门账户和财政预测等信息的程度。它贯穿于政府预算管理的各个环节，涵盖全部财政活动和准财政活动。预算透明化是政府财政透明化的核心，是政府理财民主化、科学化和法治化的标志，但又是有条件、有限度的。目前，我国政府预算透明度还处于认知和起步阶段。预算编制与执行不符合民主程序，政府与社会公众之间信息不对称，预算信息公开的内容和范围与社会公众的要求相距甚远。这缘于我国法律制度的不完善、各级政府及工作人员受经济政治利益驱使，以及复杂的社会历史和文化背景。提高政府预算透明度在于，加强预算准备过程，完善预算编制制度，制定相关的制度与具体办法；提高相关法律法规的立法层次，增强对政府预算信息公开的约束力；细化政府内部工作分配，提高政府预算执行效率，为预算信息公开减少障碍；设立专门的公开平台，实现预算信息的供求双方良性互动。
　　关键词：财政透明度；预算透明度；预算编制；信息公开；保密法
　　提高政府预算透明度一直是我国经济及政治改革的重要课题和需要攻克的难题之一。近年来，我国政府预算透明度逐步提高，公众对政府此类信息公开的关心程度也在不断增强。2006年，深圳人吴君亮发起“公共预算观察志愿者”组织，开了公民表达预算公开诉求的先河；2008年，财政部首次向社会公布2003年至2007年的全国财政决算数据；2008年上海财经大学公共政策研究中心开展了“中国财政透明度调查”项目的研究工作，向社会公布了我国31个省市的财政透明度排行榜；2009年3月20号，财政部在其官方网站上正式公布了2009年中央财政预算4张明细表格，这是财政部在全国人民代表大会批准预算草案后，首次第一时间将其向全社会详细公开；2010年国土资源部、财政部、科技部、国家行政学院等74个中央部门在门户网站公布了当年部门预算收支总表和财政拨款支出预算表；同年，上海财经大学公共政策研究中心继续发布“2010中国省级财政透明度排行榜”，其中着重公布了公众普遍关心的省级部门行政机关的透明度情况；2011年，中央部门向社会公开了2010年度部门决算和出国经费、车辆购置及运行费、公务接待费等“三公支出”的预算总体情况。2011年3月“两会”期间，温家宝总理在政府工作报告中指出：“加快实行财政预算公开，让人民知道政府花了多少钱，办了什么事。”温总理的讲话彰显了政府加快提高政府预算透明度进程的坚决态度。所有这些，不仅有利于规范政府的经济行为，也促进了政府理财的民主性、科学性和法治性。然而，需要明确的是，目前我国政府在提升预算透明度方面仍旧处于初级阶段，实现真正意义上的政府预算透明还有很长的路要走。
　　一、政府预算透明度释义
　　预算透明度是财政透明度的重要组成部分。目前财政透明度的概念比较权威的是1998年国际货币基金组织财政事务部在《财政透明度手册》中所采纳的由科皮兹(Kopits)与库瑞格(Craig)给出的定义。他们将“财政透明度”定义为：向公众(公众被定义为包括所有与制定和实施财政政策有关的个人与组织)最大限度的公开关于政府的结构和职能、财政政策意向、公共部门账户和财政预测的信息。具体包括预算管理体制、预算分配政策、预算编制程序等预算管理制度，以及预算收支安排、预算执行、预算调整和决算等预算管理信息。预算信息公开应贯穿于政府预算管理的各个环节，涵盖全部财政活动和准财政活动。
　　依据IMF于2007年颁布的《财政透明度良好行为守则》，政府预算透明度可划分为三个层次：第一层次是完全透明。其主要标志是：政府职责明确清晰，预算程序完全公开，公众获得信息便利及时，公布的信息真实全面；第二层次是透明。具体表现为：政府职责基本明确，预算程序规范半公开，公众定期获取信息，公布的信息真实准确；第三层次是不透明。它意味着政府职责不甚明确，预算程序非公开，公众获取信息受限。
　　提高政府预算透明度对“度”的把握非常重要。“度”在哲学上是指一定事物保持自己质的数量界限。在这个界限内量的增减将不改变事物的质，打破这一界限，事物将将会出现质的变化。首先，信息透明是一把“双刃剑”。实现政府预算透明是政府理财的民主化、科学化和法治化的标志，也是社会改革所追求的目标。但是，透明度又是有条件、有限度的。《保密法》的出台绝非杞人忧天。在一个不完善的世界中，过度的信息曝光会产生较高的交易成本甚至引发“过度政治化”问题，从而导致效率的损失并削弱某些维持社会正常运转的规则。其次，透明度与效率之间的关系随时间的推移而变化。根据英国公共管理学家戴维·赫尔德（David Heald）所提出的一个财政透明度与效率之间关系的分析框架，透明度与效率之间的关系是随时间的推移而变化的。再次，应积极寻求限度与效率的平衡点。国际货币基金组织在2001年发布的《财政透明度手册》的导言中指出：财政透明度只是良好财政管理的一个方面，需谨慎区分财政透明度与其他两个重要方面——财政政策的效率和公共财政稳健性之间的区别。推进透明度的改革，既是在“阳光法案”和“过度曝光”之间寻觅那个“最适度”，也是在公平和效率之间、在经济体制改革和政治制度改革之间审时度势地作出理性的抉择。
　　二、我国政府预算透明度的现状分析
　　毋庸讳言，目前我国政府预算透明度并不尽如人意，并体现出相应的特征。其原因是多方面的，包括法律的、政治的、经济的、历史的各个方面。
　　我国政府预算透明度不高表现为多种形式。其一，预算信息少公开，不符合“良好守则”。主要包括：公布的预算类信息容量较小，内容不全面；公开预算准备不足，执行情况不甚明了；政府部门普遍对关于信息公开的申请与询问不予回应等。其二，预算编制与执行不符合民主程序。具体表现为：预算编制中项目存在缺失与模糊现象；公众对财政超收的预算分配安排知之有限；部分预算项目的执行未经过民主表决程序审批等。其三，政府与社会公众之间信息不对称。比如，受诉求渠道所限，公众无法获得政府预算外财政活动的有效信息，非政府人员对预算内项目资金的落实情况无从知晓，公众对所获政府信息的真实性无从考证等。