论我国海洋立法的现状、问题及完善途径 中国的四大海洋

　　摘 要：文章回顾了我国海洋法律的历程；分析了我国海洋立法方面存在的不足：海洋法律地位有待提高，海洋法律体系内容不够健全，结构缺乏完整性和协调性，涉海法律操作性较差等；探讨了完善海洋立法的途径：立法指导思想上高度重视，构建层次分明、效力有别、科学合理而运行有效的海洋法体系，改革与完善我国海洋行政管理体制，关注国际海洋事务立法的发展，加强地方海洋立法工作力度等。
　　关键词：新中国；海洋立法；现状；问题；完善
　　中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）04-0104-04
　　新中国成立以来，特别是改革开放30多年来，我国海洋立法工作取得了巨大成绩，海洋法律制度的基本框架已经形成，主要的法律制度已经建立，涉及的内容包括海洋权益、资源开发、交通运输、环境保护和海域使用等诸多方面，在维护海上安全和海洋权益、保护海洋生态环境、规范海洋开发秩序、发展海洋经济等方面发挥了重要作用。但同时面对各国开发、利用与管理海洋和发展海洋经济的步伐不断加快的趋势，我们在海洋立法工作上也存在一定的缺陷，需要对此进行改进，以利于更好地维护我国的权益和海洋安全，促进海洋经济的更快、更好发展。
　　一、新中国成立后我国海洋法律制度的立法状况
　　我国海洋法律制度的主要内容是由一系列法律、法规、规章及相关的条约等规范性法律文件规定的，国家级的海洋法律、法规和规章目前有110多个。我国的海洋立法主要经历了两个发展阶段：
　　（一）初步发展时期（1949—1977年）
　　这一时期，我国所制定与颁布的海洋法律法规并不多，只是一些最基本、最迫切的规章或政策性的文件，内容主要集中在维护国家主权和国防安全等方面，比如1953年颁布的我国《 海港管理暂行条例》；1953年7月1日划定了舟山群岛的禁航区界限；1953年10月18日划定了庙岛列岛禁航区；1956年公布《 关于商船通过老铁山水道的规定 》；1958年9月4日发布的《 中华人民共和国政府关于领海的声明 》；1964年发布《 外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则 》；1971年国家交通部制定和颁布了《海损事故调查和处理规则（试行）》；1973年中国政府宣布加入《 国际船舶载重线公约 》；1976年发布《中华人民共和国交通部海港引航工作规定》等。
　　（二）快速发展时期（1978年至今）
　　这一时期，我国海洋立法工作快速发展，制定了大量的海洋法律法规。内容集中在三大方面：一是关于维护领土主权和海洋权益方面的法律法规。如《中华人民共和国领海及毗连区法》、《关于中华人民共和国领海基线的声明》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、《海上交通安全法》、《涉外海洋科学考察研究管理规定》等。二是关于规范海洋开发秩序方面的法律法规。如《渔业法》、《矿产资源法》、《海域使用管理法》、《国际海运条例》、《港口法》、《铺设海底电缆管道管理规定》等。三是关于保护海洋生态环境保护方面的法律法规。如《海洋环境保护法》及其7个配套条例、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境影响评价法》、《海岛保护法》、《自然保护区管理条例》、《无居民海岛保护与利用管理规定》等。其中有些法律法规涉及到保护海洋权益、环境保护、海洋管理等多方面内容，如上面提到的《渔业法》、《海域使用管理法》、《矿产资源法》等。
　　二、我国海洋立法工作存在的问题
　　（一）“海洋法律”未能“入宪”，海洋的法律地位不够高
　　我国宪法曾经涉及海洋问题，如起到临时宪法作用的1954年《中国人民政治协商会议共同纲领》第三十四条第3款规定：“保护沿海渔场，发展水产业”；1978年《宪法》第六条第2款规定：“矿藏、水流、国有的森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有”。但1982年《宪法》历经数次修订，却始终没有出现“海”或“海洋”的规定。“海洋”不能“入宪”，不利于提高全民海洋意识，也不利于我国海洋法律制度的完善。
　　（二）海洋法律体系的内容不够健全
　　一个完整的海洋法律体系包括海洋资源开发利用，海岸带使用管理，海域使用管理，海岛、大陆架开发利用，海洋综合开发利用等方面的法律、法规、实施细则、规章及相关条约。对照这一体系，我国海洋法律体系的内容还不够完善和全面，主要表现在以下三个方面：
　　1. 发展海洋经济方面的法律不够健全。目前我国在海洋权益、资源开发、交通运输、环境保护和海域使用等方面的海洋立法内容丰富，比较健全，但在海岸带建设、海洋区域经济建设、海洋综合开发利用、海洋科学研究等有关海洋经济方面的立法不够全面和完善。这种状况，与世界各国大力发展海洋经济、普遍重视海洋经济立法的形势不相适应，如不在此方面完善健全法律法规，将会严重阻碍我国海洋经济的全面发展。
　　2. 在对外维护本国海洋权益和安全方面立法相对滞后。一段时间，我国对《联合国海洋法公约》等国际海洋法律重视不够，研究不足，导致我国在法律制定方面缺乏战略规划和明确的目的性，立法进度缓慢，其所带来的不利因素迄今仍有影响，这突出表现在：对照《联合国海洋法公约》规定，我国尚有10多个领域有待于建立正式的法律制度或配套法规，如：专属经济区的配套法律、公海生物资源利用与养护制度、参加国际海底矿产资源开发管理制度等。我国在立法保护钓鱼岛、南海等海洋权益方面，与争端国日本、东盟国家相比也处于相对滞后状态。
　　3. 在专属经济区军事利用、军事行动等方面法律上仍存空白。这些空白使得外国军舰、军机在我国专属经济区海域及争议海域的非法军事行动有机可乘，甚至有时肆无忌惮。
　　（三）海洋法律体系的结构缺乏完整性和协调性
　　我国海洋法律体系的结构，首先表现在缺乏完整性和合理性上。由于“海洋”未能“入宪”，我国现行海洋法律体系结构缺少最高层次——国家根本法（宪法）的法律条文规定；也缺少第二层次类似《海洋基本法》这样的基本法律；我国现行的海洋法基本上是属于第三、第四层次的法律、法规和规章。这样就突显出海洋法律在整个国家法律体系中的地位还不够高，同时也使得我国整个海洋法体系，给人的感觉是“头轻脚重”，不够协调。其次我国海洋法律体系的结构，还表现在缺乏协调性上。由于我国海洋法体系缺乏一些贯穿整个海洋法律制度始终的海洋法的基本原则；同时各种各样的海洋法律、法规的立法主体在立法时缺乏沟通和协调，这些最终导致整个海洋法体系内部缺乏协调性，进而导致海洋执法主体的混乱，形成难以理顺的“条条关系”和“块块关系”［1］。如《海洋环境保护法》规定，对海洋环境污染，环保、海洋、港监、渔政、海事、甚至军队环保等多个部门都有权进行管理。在海洋行政执法方面，中国的海上执法体制属于分散的执法体制，没有形成一支综合统一的海上执法力量，而是机构林立，职能交叉重叠，执法主体混乱，多头管理，执法分散，资源未得到有效整合，执法效果当然大打折扣［2］。总之，海洋立法存在的缺陷，不利于管理国家海洋事务、维护国家海洋权益。