[政府管理与基层自治协调困境研究] 基层治理困境

　　摘 要：政府行政管理与基层群众自治是两种不同的社会治理机制，二者具有统一的社会目标——社会治理。但因二者在内在机制、价值取向、运作方式等方面的不同，导致二者的协调陷入困境。协调两种治理机制，是建立科学治理结构的必然要求。要从合理调整基层政府管理职能，培育基层群众的自治观念和增强基层自治组织的利益聚合与表达功能三个方面入手加以协调。
　　关键词：政府行政管理；基层群众自治；协调
　　中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）04-0100-04
　　政府行政管理是“国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。”［1］基层群众自治是基层群众充分发挥主动性，充分利用民主政治权利实现自我管理、自我服务的治理过程。基层群众自治既是我国民主政治建设的重要内容，亦是基层群众民主权利得以彰显的主要形式。“基层群众自治制度”与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，同属于中国特色政治制度范畴。但是，当前政府行政管理与群众基层自治作为两种不同的治理模式存在着协调困境。
　　一、社会多元治理的缘起
　　传统的政府单一主体治理模式下，公众是被动的、消极的管理对象，这种治理模式往往带有强制性特点。因为，这种治理环境下，政府治理是单向度的，完全是政府意志的现实化、社会化，公众的需求是不被重视的。若无强制力推行，政府行政管理往往很难实现其期望。但是，这也带来了一种困境，即公众对“强制力”的回应。犹如弹簧一样，压力越大，往往弹力越大。在强制力的作用下，公众的合理意愿被压制，这种状况长期持续，则会带来公众的集体“不同意”。单一的政府治理模式，要求建立与之相适应的“大政府”组织体制，导致政府的无序扩张和公共财政的巨大糜费，从而加剧了公权与社会的紧张关系。随着市场理念的回归，“在当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两股力量。”［2］另外，民主政治建设、政府自身改革，成为当前政治领域的重要主题，公民社会的培育也受到普遍重视。民主政治建设，根本上讲就是要释放“民权”，还权于社会；政府自身改革，根本上讲就是要依据当前经济社会发展现状做出适应性调整；公民社会的发育、成熟，为政府还权于社会、政府职能调整提供了承接载体。
　　众所周知，政府是利用“公共权威”，经法定程序对社会进行干预，解决公共问题，进而维护公共秩序的。各类市场主体则通过市场机制来满足社会需求，解决人类生存发展的“私域”问题的，抑或在政府相关制度机制促动下，参与解决某些公共问题。同时，社会作为公共权威与市场机制的作用对象，也不是静态的、被动的，它通过培育公民社会，使内部衍生的各类社会主体日渐承担起更多的自我治理功能。在当前各类公共问题涌现并日趋复杂的背景下，任何单一的社会治理模式，都很难达到社会总体治理的预期功效。因此，需要一种治理的合作网络，即“为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行政主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。”［3］事实上，当前的社会总体治理模式是政府、市场与社会三种机制的合作共治，只是在不同的国家，因市场经济与公民社会的发育程度而表现出不同的结合方式。
　　基层群众自治是多元治理主体的重要组成部分。作为一种重要的民主形式和治理方式，因其与政府行政管理存在内在驱动、价值选择和运行机制等方面的不同，以及主客观条件的局限，二者存在着较大的协调困境。
　　二、政府管理与基层群众自治协调困境的原因
　　治理主体的多元化必将带来冲突与协调性问题：权威治理模式与非权威治理模式的冲突与协调；不同权威治理主体之间的冲突与协调；社会非权威治理主体之间的冲突与协调。其中，政府权威治理模式与社会非权威治理模式之间的冲突与协调问题成为主要内容。毋庸置疑，政府行政管理与基层群众自治之间的协调性问题，是政府权威治理模式与社会非权威治理模式之间协调的重要表现形式和内容。
　　政府行政管理与基层群众自治都是在我国总体政治框架下运行的社会治理机制，因此，两者具有统一的社会目标——社会治理。只是前者对社会的治理是一种有意识的法定行为，而后者是在满足自我需要直接目的的基础上，来推动社会治理目标的实现。因而，前者治理是一种主动性行为，后者治理是一种被动性行为，无论是出于主动抑或被动，两者的行为最终都会导向社会治理。但是，从宏观角度来讲，因不同的内在驱动、价值选择和运作机制，虽然两种治理模式有着内在的统一目标，却不可避免地面临着诸多的协调障碍，也即政府行政管理与基层群众自治之间如何能降低合作损耗，真正在解决公共问题上形成合力，面临着诸多需要解决的问题；从微观上讲，因权威治理主体的牵绊及自治主体局限，也带来了相当大的协调困境。
　　（一）宏观视角下的协调困境原因分析
　　1. 不同的内在驱动：公权与民权的竞争。政府行政管理是一种依靠“公共权力”运作的管理行为，“公共权力”是其内在驱动。因“公共权力”具有强制性和权威性，所以才能够做到“社会价值的权威性分配。”［4］政府行政管理如若没有“公共权力”做后盾是难以施行的。而基层群众自治作为一种民主政治形式，它是基层群众“公民权利”得以充分彰显的重要机制。基层群众之所以能够自治，是由《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等法律赋予的基本民主权利来实现的，基层群众自治是这种法定权利的施行。因此，“公民权利”是基层群众自治的内在驱动，没有法定的“公民权利”，任何所谓的“自治”都是非法的。由于国家行政管理与村民自治的内在驱动的差异，在两种治理模式的耦合过程中，会出现“公共权力”与“公民权利”的竞争，即对于同一公共问题，可能会存在政府行政管理与公民自治两种治理模式选择冲突。因公共权力的权威性和强制性，公民权利的自愿性和平等性，不可避免出现公共权力对公民权利的压制和侵犯，从而出现冲突并使协调陷入困境。