农村土地经营权流转管理办法【关于农村土地经营权流转的思考】

　　摘要农村土地经营权流转是农村经济发展到一定阶段的必然现象。针对当前土地流转存在的问题，提出推动农村土地流转的对策与建议。 　　关键词土地经营权；流转；存在问题；对策建议
　　
　　农村土地经营权流转是农村经济发展到一定阶段的必然现象。完善土地经营权流转机制，既是促进农村农业经济发展，加快转移农村剩余劳动力，以适应农村城市化的需要，又是发展农业适度规模经营、实现农业现代化的重要途径。《农村土地承包经营权流转管理办法》已由农业部于2005年3月1日起颁布施行，如何依法正确引导农村土地经营权流转，优化土地资源配置，已成为当前农村工作一项重大课题。浙江省庆元县土地流转涉及的村达242个，占总村数的70%，参与耕地流转的面积达1 024hm2，山地面积达4 260 hm2，分别占耕地总面积的10.8% 和山地总面积的2.8%。土地经营权的流转对庆元县推进农业的集约化、规模化，缓解农业比较效益低起到了积极作用。
　　
　　1当前农村土地流转存在的问题
　　
　　1.1土地流转程序不规范，纠纷多，制约着土地流转的健康发展
　　目前农村土地经营权的流转，大多以农民自发的、零散的为多数，集中连片的、有组织的流转较少；以农户与农户之间的少量流转为多数，农户与开发业主之间的大批量流转很少；以短期性、季节性的流转为多数，中长期的流转不多。并且在流转过程中，往往是当事双方私下流转，以口头协议了事，既无书面转让合同或转让协议，无凭无据；更无中介机构鉴证，即使签订了协议，内容条款也不全，权利、义务不明确，以致合同兑现不严肃，违约责任难以追究。
　　1.2管理组织不健全，阻碍了土地流转的顺利进展
　　由于土地经营权流转尚属农民群众的自发行为，数量少，乡村组织对此没有引起重视，没有发挥应有的作用，缺乏引导和管理，任凭农户之间自由流转，致使某些土地流转事项不合规范，产生矛盾诸多，甚至挫伤了流转双方的积极性，造成后遗症，阻碍了土地流转的顺利进行。
　　 1.3政策措施不配套，难以调动经营者参与土地流转的积极性
　　 由于缺乏土地使用权流转的配套政策措施作保证，以致流转双方心存疑虑，担心自己的合法权益得不到保障，造成转让方只搞短期流转，不愿长期流转。而受让方为提高土地的使用率，取得较高的经济效益，必须增加对使用土地的资金和技术投入，而增加投入提高回报，又必须要有一定的使用年限作保证，不愿短期流转。由于双方想法不同，致使难以形成共识，达成协议。因此，经营者参与土地流转的积极性不高。
　　1.4部分农民的恋土观念抑制了土地流转的进程
　　部分农民小农经济意识比较强，恋土观念根深蒂固，视承包田为“保命田”，即使外出打工，进城经商，也要保留承包田，不愿长期转让或转包他人经营，免得一旦失业或年老时无田耕种。庆元县地处边远山区，人均耕地面积小，农业生产的自然条件不优越，在市场竞争激烈的条件下，农业经营成本相对高，风险大，对土地流转的需求不旺盛。这种供方态度不积极与需方愿望不强烈，导致了土地流转进程缓慢。
　　1.5农地征用时部分政府违规操作
　　近年来，非农建设用地绝大多数实行国家征用，没有区分公益性、经营性的不同性质。征地与供地采用双轨制，征地沿用计划经济时的强制办法，但供地却采取市场经济的有偿出让，政府“以地生财”。对农民的征地补偿方法不合理，采取“一次性买断”，且补偿费有时不能全部到位，层层截留。
　　
　　2推进农村土地流转的对策与建议
　　
　　土地流转是在市场经济条件下产生的，决定了要学会运用市场化的办法来引导流转，减少不必要的行政干预。要遵循市场经济规律，加快农村土地经营权流转。对于在经济欠发达地区如何进一步推动农村土地经营权流转，建议做好以下几方面的工作：
　　2.1依法建立“自愿、依法、有偿”的土地流转机制
　　加强土地承包经营权流转的档案、合同、受让者、资格审查等方面的管理和跟踪服务。《农村土地承包经营权流转管理办法》第五章规定：土地承包经营权流转当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。要依法管理，实行有偿流转，维护承包户的合法权益。
　　2.2统一思想，明确目标
　　土地经营权流转是发展效益农业的基础环节，是农业经营体制创新的重要内容。计划经济体制下形成的小规模分散经营的农业生产经营体制已难以适应当前农业生产市场化、国际化的要求，影响了农业产业化经营水平和农业生产效益的提高，影响了农产品的市场竞争力。建立健全土地流转机制、促进土地资源优化配置，是农村现阶段生产关系适应生产力发展的客观要求，是加快调整农业产业结构，实行产业化生产，提高农产品市场竞争力，提高农业生产效益，增加农民收入的重要举措。这既符合市场经济规律，也能更好地运用市场机制促进农业发展。因此，各级党委政府必须高度重视土地经营权的流转工作，把建立土地经营权流转机制，促进土地经营权的有序流转作为深化农村改革，实施机制创新的重要内容来抓，列入党委、政府工作的议事日程，要建立专门的领导班子和工作机构，积极组织有关职能部门对当地农村土地经营权流转工作，开展调查研究。
　　2.3积极引导，加大扶持
　　农村土地经营权的流转，政策性强，牵涉面广，直接关系到广大农民群众的切身利益。我们要从实际出发，因势利导，积极稳妥地进行，切不可一哄而上，要防止和避免思想上的简单化和工作中的随意性。要加强宣传教育，通过多种形式向农民群众宣传党的农村政策，特别是长期稳定农村土地承包政策，宣传市场经济新形势，宣传加入WTO后我国农产品生产的形势与要求，同时要善于总结、宣传、推广当地群众“看得见、摸得着”的一批先进成功典型。通过宣传教育，典型引路，使农民群众认识到实行土地经营权的流转是利国利民的重要举措；是提高农业生产组织化程度，加快产业化进程，提高农产品市场竞争力的必然趋势；是实现农业增效、农民增收的有效途径。鼓励和引导土地向有技能特长、有资金实力、有经营能力的专业大户、工商业主和经营能人集中，实现农业生产要素的合理配置。从政策上促进土地经营权的流转与山区开发项目、土地整理项目、农业综合开发项目、发展主导产业项目相结合，与调整农业生产结构、构筑区域特色相挂钩，把项目实施的优惠政策转化为土地经营权流转的有利条件。
　　2.4坚持原则，积极推进
　　推进农村土地经营权流转，要以农业增效、农民增收和农村稳定为根本目标，按照“稳制活田、三权（所有权、承包权、经营权）分离、自主自愿、形式多样、市场契约、政府保障、加强管理、稳步推进”的方针，优化土地资源配置，实现规模化、集约化生产。首先，必须坚持“自愿、依法、有偿”的原则。充分尊重农民群众的意愿，由农民自主选择是否流转，采取何种方式流转。切忌定指标，下任务，切忌行政干预，越俎代庖，工作简单化，更不能强迫命令。对一些暂不愿意放弃土地经营权的农户，在做好过细工作、农民群众接受的前提下，可以采取土地切块置换的办法满足他们的生产需求，避免因少数农户的问题而影响流转土地的集中连片开发。要依据有关法律法规，严格土地流转程序，规范土地流转行为；加强管理、监督，切实维护土地经营权出让、收受双方的合法权益；要实行合理补偿，体现互惠互利，对土地经营权流转后取得的收益，必须正确处理业主、集体、农户几方面的利益分配关系，不能因土地经营权的流转而使农户的合法利益遭受损害。其次，必须坚持“因地制宜，形式多样”的原则。农村经济发展的不平衡，决定了在实际工作过程中必须坚持因地制宜，区别对待，形式多样，不搞一刀切，防止一哄而上。在流转的形式上，可以根据当地农村生产力发展水平和群众的意愿，采取反租倒包、转包（转让）、租赁、股份合作、互换等形式；在流转价格上，可以通过招标经营等形式，由市场来确定，也可以在坚持公平合理的前提下，由双方协商或市场评估而定。凡有利于农业结构调整、有利于效益农业发展、有利于提高土地产出率和劳动生产率的各种土地使用权的流转形式都应提倡和鼓励，并在实践中不断加以完善。再次，必须坚持“稳制活田”和土地使用性质不变的原则。推进土地经营权流转一定要坚持土地权属不变和土地农业生产用途不变。土地经营权受让方不得擅自将农业用地转为非农业用地，不得抛荒或掠夺性经营。确需改变用途的，要经村经济合作社和转让方同意，并依法报批。要通过土地经营权的流转使土地资源得到综合利用，优化配置，使农业的生产结构得到优化，土地的使用率得到提高，农业生产的经济效益得到进一步体现，农民收入进一步增加。
　　2.5健全组织，强化服务
　　土地经营权流转不仅要有制度上的创新，更应有系统而完备的组织保障。要通过县、乡（镇）、村逐级建立起与土地经营权流转相配套的服务管理组织，为土地经营权的流转提供组织保障。通过搞好服务，加强监督管理，来确保土地经营权流转机制健康运行，确保土地经营权合理、规范、有序流转。在组织设置的形式上要做到县级建有土地经营权流转服务总站，乡（镇）建有土地经营权流转服务中心，村级建有土地经营权流转托管服务站，形成从县到乡（镇）、村的三级服务管理网络。在服务的内容上要做好土地经营权流转操作规程的制订，加强对土地经营权流转的监督、检查、指导、协调等工作。
　　2.6加强管理，规范行为
　　要制订建立健全土地经营权流转机制的相关政策和措施，积极支持和鼓励土地经营权向农业种养大户、工商业主、经营能人流转。严格保护流转双方的合法权益，禁止任何部门在土地经营权流转过程中乱收费、乱罚款、乱摊派；对通过流转获得土地经营权的经营大户，在政策上予以优惠，扶持大户发展生产，帮助他们解决在生产过程中遇到的各种困难，创造良好的生产氛围，以使他们能提高效益，增加收入。在制订土地流转政策措施时，尤其要注意规范流转行为，做到规范流转程序：土地使用权的流转，必须经农户自愿提出申请、自愿签订流转合同，村级流转服务组织审核同意，乡级流转服务组织批准并依法鉴定三个环节；规范合同内容：明确合同主体，明确经营权流转的土地状况、违约责任以及解决争议方式等，要制订土地流转示范合同；规范事后监督：特别是做好土地经营权流转后的动态管理，要加强流转合同的档案管理，对流转中形成的合同、协议等要及时装订成册，整理归档。做好对流转合同履行情况的监督，以确保农民利益不受损害；同时协调和化解土地流转工作中出现的矛盾和纠纷，保证和促进土地经营权的流转工作顺利进行。