欧盟关税政策_我国与欧盟纺织产业政策的比较研究

　　通过对我国和欧盟纺织产业政策的研究,梳理双方产业特点和产业政策的异同点,提出我国纺织产业发展相关的制度创新和产业政策体系构建的建议。 　　Based on the research of the industrial policy of China and EU, the similarities and differences of both textile industry characteristics and industrial policy between China and EU have been found, and some proposals for system innovation and industrial policy system of China have been put forward.
　　
　　一、我国与欧盟纺织工业的基本情况
　　
　　我国与欧盟的纺织工业在国际市场上都占有重要的份额,都是世界主要的纺织品服装输出地。同时,由于纺织工业具有产业关联度大、解决就业多的特点,在双方的国民经济中都占有重要的地位。欧盟是世界第二大纺织品服装出口和进口地区,纺织工业总产值约 2 000 亿欧元,占制造业的 4%,就业人数 250 万,占制造业的 7%。我国是世界上最大的纺织品服装生产国和出口国。2009年,全国规模以上纺织工业企业完成工业总产值 39 641 亿元,就业人数 1 166 万人,分别占制造业的 8% 和 15%。
　　欧盟地区是世界工业化和资本主义的发源地,经济社会发达,高技术产业和服务业的比重较高。但欧盟始终没有忽视纺织工业这样的传统产业的发展,而是积极扶持其纺织工业结构调整,提升竞争力,努力把纺织服装业打造成为需求驱动、以知识为基础的高技术行业。随着全球化进程的深化和产业转移,欧盟纺织工业的产能规模虽然在持续缩小,但产值和销售额一直保持基本稳定,在技术纺织品、服装品牌、时尚纺织品和高端纺织机械方面始终处于领先水平。
　　从纺织产业的全球价值链角度来看,欧盟纺织工业在纺织产业价值链的两端,即设计研发与品牌营销方面都具有很强的优势,在全球价值链分工中占据主导地位。我国纺织工业在全球分工中还主要是在制造加工环节,在全球价值分工中处于相对被动的地位。随着内外部环境的挑战日益严峻,要素成本不断上升,产业面临的结构性矛盾也就更加突出,产业转型和升级的压力显著增加。
　　
　　二、我国与欧盟纺织产业政策比较
　　
　　1. 政策制定的理念
　　欧盟1992年签署的《马斯特里赫特条约》提出了“增强共同体工业的竞争力”理念,强调欧共体和各成员国应根据开放和竞争的市场原则采取行动。在该原则指导下,欧盟产业政策强调市场导向原则,强调尽可能为工业提升竞争力和结构调整创造良好的环境,反对干预主义。欧盟始终强调,其产业政策的主要任务就是为企业发展和创新提供一个正确的框架条件,使得欧盟成为一个对于工业投资具有吸引力也能创造更多就业的地方,同时,还要兼顾到大多数企业都是小企业或中小型企业的现实状况。政府当局应该只在需要的情况下发挥作用,比如为了弥补市场失灵或培育结构调整等。同时,后者还需要在与所有利益相关方开展持续对话的基础上引入相应的配套措施来减少结构调整所带来的社会成本。
　　改革开放以来,我国的产业政策既包含“纠正市场机制的缺陷和失败”的普遍内核,又具有“促进市场机制的发育”新的内涵。我国纺织产业一直处于改革、开放和竞争的格局下。纺织产业政策逐步由以计划手段为主、以扩大产量解决产品短缺为目标的改革政策转换为发挥国际比较优势,抓住世界纺织产业转移、全球分工体系逐步建立的有利时机,全面参与到全球分工体系的开放竞争政策。在当前我国社会主义市场经济体制的初步建立、全方位对外开放格局的初步形成、宏观调控体系不断完善的情况下,科学发展观的提出对纺织工业全面协调可持续发展也提出了新的要求。我国纺织产业政策的制定和实施在新形势下也逐步走向综合运用经济的、法律的和必要的行政手段,完善政府对投资的宏观调控体系,减少行政干预,发挥市场配置资源的基础性作用。
　　2. 政策制定的机制
　　由于产业政策为欧盟与成员国共享的政策领域,因此,产业政策的有效运作,必须符合欧盟条约第 157 条规定,基于成员国及欧盟各方协调一致的努力。20世纪90年代初,欧盟开始指导和协调各成员国工业发展的纺织产业政策。通常欧盟的纺织产业政策由欧洲理事会、欧洲议会、欧盟委员会、欧洲经济社会委员会、欧洲地区委员会等欧盟机构取得共识后制定。欧盟委员会负责就纺织产业政策的制定与欧盟相关机构协调沟通,并形成文件。
　　欧盟产业政策制定和实施过程中的社会对话机制(Social Dialogue),也对我国纺织产业政策的制定和实施具有很好的借鉴作用。纺织服装业是最早引入欧盟层面上社会对话机制的行业之一,每 4 ～ 6 个月举行一次对话。参与对话的相关各方颇具广泛性,劳资双方均有代表参加。从纺织服装链的各环节而言,对话方涵盖纺织服装业的制造商、贸易商、分销零售商和行业性组织。从行业的地区性而言,涵盖传统纺织服装发达地区和不太发达地区。社会对话既讨论欧盟的政策导向问题、交换信息、启动并追踪联合行动,也有涉及企业组织的现代化、劳资双方合同框架调整、开发新的就业形式和培训途径以及对结构调整的期望和调整的伴生后果等议题。2004年以来,为了应对欧盟扩大后的复杂性,使政策制定更综合各方意见,欧盟还设立了纺织服装高级别小组(The High Level Group for Textiles and Clothing),由扩大后欧盟所有与纺织服装业相关的高层决策者组成,由欧委会企业和工业专员及贸易专员共同主持。其目的是促进与利益相关方的充分讨论,形成共识,制定 政策。
　　近年来,国家在制定和实施有关纺织工业的宏观调控和政策时,也越来越重视与行业协会、研究机构、企业等各方面的沟通,通过会议、调研等形式征询各利益相关方的意见,以使政策出台能够更好地促进产业健康发展。但是这种对话形式还没有形成一种固定或法定的机制,能够参与到对话讨论中的人员的广泛性和代表性还不够,特别是常常缺少来自中小企业、被雇佣方等方面的代表。尽管欧盟产业政策决策机制有许多值得我们借鉴的地方,但也应该注意到,欧盟的政策多数是一种妥协性的、适应于各种势力协调之后的产物,政策制定要讨论很长时间,照顾各国的利益,不能完全体现各个国家的政策,这和我国有很大不同。
　　3. 政策手段
　　《欧洲联盟条约》明确指出,“共同体应通过其依照本条约其他规定而采取的政策和行动”来实现协调和促进工业发展的目标。因此作为欧盟产业政策一部分的纺织产业政策也没有独立的政策工具,而主要是通过欧盟工业政策中的通用政策(Horizontal Policy)受益。在欧盟通用产业政策的框架下,纺织服装产业政策涉及到欧盟的竞争政策、研究与技术开发政策、贸易政策、环境政策、完善内部大市场的相关措施以及结构基金等。近年来,欧盟产业政策在坚持通用政策为基础的原则同时,也越来越强调各行业的具体特点和需求,强调通用政策与部门特点相结合,从而使产业政策更具有可操作性和针对性,通用政策与各部门的具体结合又形成了富有新内涵的行业政策(Sectoral Policy)。但这并不是对行业的干预和补贴,而是通用政策在纺织服装业的具体运用,其目的还是要为产业的竞争力提升及结构调整创造良好的竞争环境。
　　改革开放以来,纺织工业是我国市场化改革和融入全球化最早的行业之一。在计划经济与市场经济并轨运行时期,市场经济因素得到了不断的培育和发展,在资源配置中发挥的作用逐步增加,以计划或行政审批为特征的各种产业政策手段逐渐弱化。随着我国社会主义市场经济体制的建立,纺织工业作为市场化程度最高的竞争性行业之一,国家对纺织工业的调控手段也已基本转向综合性、引导性方面。目前我国也没有专门针对纺织工业制定的产业政策,这点上与欧盟具有相同之处。但另一方面,由于缺乏对纺织产业整体性指引,政策之间的协调的有效性不足,也造成了政策出台受短期因素和临时性因素影响较大,缺少局部利益与整体利益、短期利益与长期利益之间的综合平衡。
　　4. 政策主要内容
　　总结欧盟纺织产业政策的内容,具有 3 个方面的主要特点:一是系统性,二是支持性,三是适应性。
　　系统性方面,欧盟的纺织产业政策是基于其产业政策大框架下,针对纺织行业的特点、面临的挑战和结构调整的战略而制定和实施,涉及了产业发展的各种内外部因素,体现了各项通用政策在产业中的应用,不但关注产业自身的问题,而且也关注由于产业结构调整带来的地区性问题和社会性问题。
　　支持性方面,可以说多年来欧盟的纺织产业政策一直遵循着市场环境建设与产业创新能力提升两条主线,在这两方面为产业增强竞争力提供支持性政策措施,而很少有直接干预性的禁止或限制措施。市场环境建设方面包括建立内部统一大市场、简化行政程序、加强信息沟通、扩大第三国市场准入等。产业创新能力提升方面,欧盟及其纺织服装业的所有利益相关方都认为欧洲纺织服装业的未来在于提高企业的研发能力、知识含量,在于走向知识密集型产业,提供创新的高增加值和服务,才能保持其竞争优势。其产业政策中大力支持研发和管理创新,加强教育和培训等非物质资产投资方面一直是其重要的内容。
　　适应性方面,欧盟的纺织产业政策总是在随着内外部形势的变化和要求,不断走在引导产业升级和结构调整的前列。进入新世纪以来,欧盟内部统一大市场建立以后,纺织产业面临的外部环境主要是全球化和可持续发展的潮流,这方面逐渐成为其产业政策的重要关注点。
　　从我国纺织产业政策内容的演变看,长期以来支持纺织工业的结构调整和产业升级也是政策关注的重点,只是在不同时期干预的形式和具体内容有所区别。近些年来,科学发展观为新时期我国产业政策提出了新思路和原则,可持续发展成为当前我国纺织产业政策的主导内容。与欧盟纺织产业政策相比不同之处在于,我国纺织产业政策的系统性尚不足,部门之间协调不足,政策比较分散,政策之间的关联性不强;产业政策调整的内容以技术结构为主,对企业管理创新方面的内容较少涉及;重“硬件”,轻“软件”,注重先进仪器设备投入,对科技人才队伍建设、企业管理改善的重视和投入不足。
　　
　　三、我国纺织产业政策建议
　　
　　在我国计划经济向社会主义市场经济转轨进程中,国家宏观调控手段和纺织产业政策发生了许多深刻的变化,对纺织工业的市场化改革和快速发展起到了重要的推动作用。同时,纺织工业的快速发展和环境的不断变化也对我国纺织产业政策提出了新的要求。当前,我国纺织工业正处于建设纺织强国的关键时期。从外部看,全球纺织产业价值链由发达国家主导,我国在价值链中低端环节上参与国际分工,在产业升级的进程中必然会面临发达国家的压制和挑战,依赖单个企业的努力和自发的市场调节力量是很难完成的。从内部看,产业发展的结构性矛盾以及长期粗放型发展带来的环境等外部性问题的解决,也不能仅依靠企业和市场的力量完成。
　　我国与欧盟的经济发展阶段、市场机制的完善程度虽然不同,但欧盟产业的多样性、地区不平衡性,与我国有很多相似之处,其纺织工业结构调整和升级之路也是我国纺织工业正在大力推进和实施的。借鉴欧盟纺织产业政策,从纺织工业发展的长期利益着眼,充分发挥宏观调控和产业政策的引导作用,系统性地建立起支持纺织工业推进产业升级和结构调整的长效机制,统筹协调各部门在政策措施、资金支持等方面资源,引导纺织工业结构调整和升级,促进产业全面协调可持续发展是非常必要的。
　　1. 推进政府管理机制创新
　　有效地发挥政府宏观调控和合理的支持、引导作用,是实现产业结构战略性调整得以顺利进行的必然要求。在市场经济条件下,要有效地发挥政府宏观调控和支持引导作用,需要大力推进政府管理制度创新,加快政府职能转变,不断简化和优化行政管理程序,消除阻碍市场机制发挥作用的因素,为产业发展营造适宜的基础环境。
　　在产业政策实施的手段上,应由比较单一的传统政策手段向现代多样化的规范型政策手段转换,纺织产业政策的重心应放在导向性功能上,以构建公平竞争环境为基础,以提供信息、建立市场秩序、维护经济安全等作为其主要内容,注重运用如放宽市场准入、加强人力资源开发、基础研究、竞争政策、加强政府规划指导等普适性的、功能性的政策手段,把政府工作重点真正转到公共服务上来,促进纺织产业竞争力提升和可持续发展。
　　2. 建设系统性的纺织产业政策框架
　　建设系统性的纺织产业政策框架并不是指要建立一个专门的纺织产业政策系统,而是要站在国民经济和社会发展的高度,在经济全球化进程不断深入发展的大背景下,从促进纺织工业全面协调和可持续发展的角度出发,全面分析我国纺织产业面临的形势和挑战,综合运用竞争政策、科技政策、税收政策、金融政策、环境政策、贸易政策等政策手段,统筹各方面的利益关系。改善目前部门分割、地区分割以及产业政策不全面、不协调的状况。
　　3. 建立和完善有效的信息沟通机制
　　纺织工业是中小企业为主体的产业,它们的健康成长和创新活力的发挥对整个产业的结构调整和升级有着重要影响。如何使分散的中小企业进入社会组织网络,让他们有更多的政策参与机会和意见表达渠道,对于提升其竞争力和构建良好的市场竞争秩序和社会政策环境具有重要的意义。要鼓励中小企业通过行业中介组织等机构参与公共政策的制定过程,表达自己的意见,维护自己的权益。通过应用信息网络技术建设信息门户网站,为广大企业特别是中小企业提供产业政策、项目计划等信息,宣传和推广企业创新经验,为企业提供融资指导和帮助等。积极探索并形成一套广泛的社会对话和沟通机制,通过信息网络、会议、调研等多种形式,使产业政策的制定能够充分听取各利益相关方的意见和建议,使决策更加符合实际,符合可持续发展的战略目标,避免随机性、随意性和片面性。
　　4. 保持产业政策的连续性、可预期性和相对稳定性
　　由于产业政策必须遵循产业发展规律,必须适应一个时期的技术水平,所以,产业政策必须保持一定时期的稳定性,必须与相关产业的发展周期、技术条件相适应。企业的投资、经营活动从决策到实施需要较长时间,需要耗费大量的人力、物力和财力,如果政策前后不连贯,朝令夕改,将会使得企业无所适从,造成重复建设、资源浪费和其他损失,也影响到产业政策的有效性和权威性。事实上,许多企业反映他们要的只是一个公平竞争的环境,“给钱不如给政策”,制定一个好的政策可能胜过数以亿元计的资金投入,要通过制定适当的产业政策并在一定时期内保持连续性和稳定性,合理引导企业预期。世界上不少经济发达国家,往往就是几项明确、稳定、有力的政策,就能增强本国企业的活力和竞争力,有效地实现既定战略和发展规划。
　　
　　参考文献
　　[1] 刘文秀,Emil J Kirchne. 欧洲联盟政策及政策过程研究[M]. 北京:法律出版社,2003.
　　[2] 孙彦红. 欧盟工业政策:发展历程与新动向[J]. 欧洲研究,2007(1):95 � 103.
　　[3] 张波. 论我国产业政策的法治化及实施制度重构[J]. 当代法学,2008(1):60 � 64.
　　[4] 施学光. 从里斯本战略和《欧洲宪法条约》的困境看欧洲联盟21世纪发展前景[J]. 世界经济与政治论坛,2007(3):56 � 60.
　　[5] 林毅夫. 经济发展与转型:思潮、战略与自生能力[M]. 北京:北京大学出版社,2008.
　　[6] _en.htm[EB/OL].
　　[7] Bocconi University,ESSEC Business School,Baker & McKenzie. Business Relations in the EU Clothing Chain: from Industry to Retail and Distribution[R].
　　[8] Institut Français de la Mode. Study on the Competitiveness,Economic Situation and Location of Production in the Textiles and Clothing,Footwear,Leather and Furniture Industries[R].
　　[9] ECORYS Nederland BV. Progress on EU Sustainable Development Strategy[R]. 2008 � 02 � 29.